Vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů

^{Jan Dupák, právník TI | zdroj: TI}

Role oznamovatelů² je důležitější, než může běžnému smrtelníkovi připadat. Mnohá podezření na porušování zákonů nebo dokonce páchání trestné činnosti (především hospodářské) není možné zjistit nebo rozklíčovat zvenčí. Právě informace zevnitř jsou často jediným způsobem, jak účinně schéma porušování nebo obcházení zákonů odhalit. Podle studií odhalování podvodů v podnicích se podaří odhalit nejvíce
interních podvodů právě díky oznamovatelům, a to dokonce častěji než díky internímu auditu, manažerskému dohledu nebo externímu auditu dohromady.³ Dopady však nemusí pociťovat pouze finance soukromých společností. U mnoha ekologických nebo zdravotních katastrof se totiž ukazuje, že oznamovatelé upozorňovali na rizika mezi prvními, avšak mnohdy nebyli vyslyšeni.

V praxi jistě proces oznamování běžně probíhá. Pracovník upozorní nadřízené na porušování předpisů, načež jsou přijata opatření k nápravě. V ideálním případě se veřejnost o oznamovateli nikdy nedozví, protože nebude nutné aplikovat prostředky jeho ochrany proti odvetným opatřením.

Lze vypozorovat, že přínos oznamovatelů začíná být vnímán čím dál tím více. Především u mezinárodních korporací je určitý oznamovací mechanismus již standardem, avšak i v českých firmách působí manažeři, kteří zdůrazňují, že zaměstnanci se na ně mohou s důvěrou obracet. Problém vzniká při opačném přístupu, kdy oznamovatel není vítán a místo poděkování za ochranu firemního majetku nebo veřejného zájmu následuje ukončení jeho pracovního poměru. Někdy mohou být následky ještě horší, především jde ale o státy mimo Evropskou unii. Český oznamovatel však nyní zákonnou ochranu nad rámec ustanovení zákoníku práce nemá, s výjimkou bankovního sektoru a bezzubého nařízení vlády o oznamování ve služebních úřadech.⁴

Evropská směrnice a hlavní principy oznamování

V říjnu 2019 přijala Evropská unie směrnici,⁵ která má tuto situaci změnit. Směrnice poskytuje celkem dobrý základ pro účinnou ochranu oznamovatelů,⁶ nyní je však rozhodující krok na českém zákonodárci. Ministerstvo spravedlnosti předložilo návrh zákona o ochraně oznamovatelů a doprovodného zákona, které v únoru schválila vláda.⁷ Důležité není jen zajištění dostatečně funkční ochrany oznamovatelů, ale také vyvážení oznamovacích nástrojů, neboť účelem není chránit ty, kteří by upozorňovali na nesmyslné nebo smyšlené problémy, jen aby se vyhnuli propuštění pro neschopnost. Evropská směrnice dává možnost na národní úrovni přijmout úpravu, která je výhodnější pro oznamovatele. Předkladatel zákona této možnosti na několika místech využil.

Směrnice logicky dopadá pouze na porušení unijního práva, takže je představitelné, že by členské státy přijaly ochranu jen těch oznamovatelů, kteří upozorní právě na porušení unijních předpisů. Takový postup by však v praxi způsoboval značné problémy, neboť by v mnoha případech bylo nutné vyřešit v každém jednotlivém případě právní otázku, zda je popsané protiprávní jednání porušením národního či unijního předpisu. To není v silách běžného oznamovatele. A v některých případech by i zkušený právník poměrně složitě posuzoval, zda je to či ono ustanovení transpozicí evropské směrnice či nikoliv. Naštěstí Ministerstvo spravedlnosti o takto úzké variantě ochrany vůbec neuvažovalo.

Obecně platí, jestliže bude existovat velké riziko, že oznamovatel až po podání oznámení zjistí, zda mu náleží zákonná ochrana, významným způsobem to ovlivní množství relevantních oznámení, protože oznamovatelé se nebudou chtít pouštět do zbytečného rizika odhalení, odvetného opatření a nulové ochrany v případě špatného právního vyhodnocení podmínek.

Hlavní myšlenka ochrany oznamovatelů je jednoduchá: oznamovatel protiprávního jednání je chráněn před odvetnými opatřeními. Těžištěm právní úpravy je vymezení, koho lze považovat za oznamovatele, jaké jednání musí být obsahem oznámení, a jaká odvetná opatření jsou zakázána.

Ochrana před odvetným opatřením nastává pouze tehdy, když mají kroky zaměstnavatele souvislosti s podaným oznámením. Stále tak bude možné například ukončit pracovní poměr výpovědí oznamovateli, který dorazil do práce řidiče pod vlivem alkoholu, protože výpověď ze strany zaměstnavatele nebude mít souvislost s tím, že oznamovatel upozornil na jeho protiprávní jednání. Přestože podle poznatků ze zahraničí není zneužívání ochrany ze strany oznamovatelů obvyklé, myslí se při normotvorbě i na takové případy.

Oznamovatel a oznámení

Nový zákon by měl chránit fyzické osoby, které učiní oznámení v souvislosti s prací nebo jinou obdobnou činností. Okruh možných oznamovatelů je poměrně široký. Hlavními skupinami, kterým bude ochrana ku prospěchu, budou zaměstnanci a pracovníci ve služebním poměru (státní zaměstnanci, příslušníci bezpečnostních sborů a vojáci). Status oznamovatele však mohou získat také OSVČ, osoby v orgánech právnických osob, dobrovolníci, stážisté, uchazeči o práci a dodavatelé. Některé tyto skupiny nelze postihovat třeba snížením mzdy, přesto jim bude poskytována ochrana před jinými formami odvetných opatření a také budou moci využít zaváděných oznamovacích mechanismů.

Předmětem oznámení musí být protiprávní jednání, která má buď (a) znaky trestného činu nebo přestupku, nebo (b) jakýmkoliv způsobem porušuje národní nebo unijní právní předpis v jedné z oblastí vymezených v § 2 odst. 2 návrhu zákona.⁸ Tento poměrně široký výčet vychází ze směrnice, která výběr odůvodňuje hrozbou vážného poškození veřejného zájmu právě ve vybraných oblastech.⁹

Pro potenciální oznamovatele by bylo jednoznačně výhodnější, kdyby pojem „protiprávní jednání“ nebyl nijak vymezován a předmětem oznámení by mohlo být jakékoliv jednání, které odporuje právním předpisům. Svědek porušování předpisů by pak nemusel posuzovat, zda problematické jednání naplňuje znaky trestného činu nebo přestupku nebo zda spadá do vymezených oblastí. Lze si představit mnoho životních situací, které budou poměrně závažné, avšak do věcné působnosti zákona spadat nebudou. Bude se jednat například o porušování práv duševního vlastnictví nebo obchodněprávních ujednání. Zde bude důležitá poradní role externího orgánu pro oznamování, který i podle důvodové zprávy k návrhu zákona bude sdělovat stanoviska osobám, které se na něj v případě pochybností obrátí.¹⁰

Oznámení je možné učinit také anonymně. V průběhu přípravy předpisu to sice bylo výslovně vyjádřeno v ustanovení návrhu, avšak z legislativně technických důvodů to bylo opět vypuštěno. V českém právním řádu není možnost anonymního oznámení ani podle jiných předpisů vyloučena, ledaže je mezi náležitostmi podání uvedena identifikace odesílatele. V důvodové zprávě se povinnost přijímat i anonymní oznámení výslovně potvrzuje.¹¹ Možnost anonymního oznámení může motivovat některé oznamovatele, kterým hrozí velká rizika v případě prozrazení, ale v běžných případech nelze anonymitu doporučit, protože pak může být obtížné prokázat, kdo byl autorem oznámení a že zaměstnavatel přijal případná následná odvetná opatření v souvislosti s takovým oznámením.

Ochrana před odvetnými opatřeními

Jestliže autor podání splní podmínky pro získání ochrany, nebudou smět on ani další osoby být vystaveni odvetným opatřením. Chráněni nejsou pouze oznamovatele samotní, ale také jejich osoby blízké, jeho zaměstnanci a kolegové, s ním propojené právnické osoby nebo osoby, které poskytly pomoc při podání oznámení. Práva na ochranu před odvetným opatřením se nelze vzdát. Přistoupí-li zaměstnavatel nebo jiný příjemce oznámení k odvetným opatřením, dotčené osoby budou mít nárok na přiměřené zadostiučinění, jestliže jim odvetným opatřením byla způsobena nemajetková újma.

Odvetná opatření zákon demonstrativně vyjmenovává. Spočívají mimo jiné v rozvázání pracovního poměru nebo jeho neprodloužení, ukončení výkonu služby, odvolání z vedoucí pozice, přeložení nebo převedení na jinou práci, snížení odměny, negativním hodnocení, kárném opatření, změně rozvržení pracovní doby, neumožnění odborného rozvoje, diskriminaci, zásahu do práva na ochranu osobnosti nebo zrušení smlouvy o dodávce zboží či poskytování služeb. Charakter odvetného opatření bude určovat, jak a s jakou úspěšností bude možné se bránit.

Doprovodný zákon doplňuje zákony dotýkající se výkonu služby¹² o případný odkladný účinek odvolání proti rozhodnutím o ukončení služby. Dále je doplněn občanský soudní řád o možnost vydání předběžného opatření a převrácení důkazního břemena ve sporech o odvetná opatření. Tyto nástroje mají především pomoci oznamovatelům, kteří by v důsledku upozornění na nezákonné jednání mohli znenadání přijít o základní zdroj svých příjmů.

Ochrana před zneužitím zákona

Návrh zákona také pamatuje na to, že ochrany před odvetným opatřením se nemůže domáhat osoba, která podala vědomě nepravdivé oznámení (§ 4 odst. 3). Tímto by se mělo předcházet zneužívání zákona ze strany člověka, který by chtěl dosáhnout ochrany před pracovněprávními postihy neoprávněným získáním statutu oznamovatele. Podání vědomě nepravdivého oznámení je navíc přestupkem.

Je jedině správně, že zákonodárce navázal vyloučení ochrany na vědomou nepravdivost oznámení a odolal časté tendenci vázat tuto výjimku z ochrany na dobrou víru. To by nebylo vhodné z více důvodů. Jedním z nich je skutečnost, že v případě prošetřování přestupků je snadnější zjistit, zda oznamovatel mohl poskytnuté informace považovat za pravdivé, spíše než zkoumat jeho dobrou víru.

V praxi téměř nikdy nepůjde o černobílou situaci. Oznamovatel může být do nekalé činnosti částečně zapojený. Někdy se o tom, že porušuje zákon, dozví až následně. Také lze předpokládat, že existují-li na pracovišti dobré vztahy mezi vedením a zaměstnanci, podaří se problém vyřešit bez odvetných opatření a využití jakékoliv ochrany oznamovatele. Ke sporům budou vést odhalená zjištění na pracovištích, kde jsou
vztahy vypjaté nebo nevyřešené, a tam bude mít zaměstnavatel tendenci vnímat oznámení jako nepřátelský akt zaměstnance. Zákon o ochraně oznamovatelů tak bude často aplikován právě v situacích, kdy má pracovník svých nadřízených „plné zuby“, avšak to nemění nic na skutečnosti, že oznámení pravdivých informací, které povede k odstranění nežádoucího stavu, není závislé na motivaci oznamovatele.

Způsoby oznamování

Oznamovatel si může vybrat, jakým způsobem oznámení učiní.13 Informování uvnitř instituce, kde působí, je postaveno na roveň oznámení Ministerstvu spravedlnosti jako externímu orgánu příslušnému k přijímání oznámení. Zároveň ochranu nabývá ten, kdo se obrátí na orgán veřejné moci podle jiného právního předpisu, tedy například orgány činné v trestním řízení, dohledové úřady nebo sektorové regulátory.

V průběhu přípravy směrnice byl rozsáhle debatován požadavek některých členských států, aby byla stanovena povinnost nejdříve učinit oznámení interně. V konečném znění je pouze vyjádřena nezávazná preference vnitřního oznamování. Český návrh zákona tuto preferenci nezohledňuje a staví oba způsoby sobě naroveň. Tento přístup zjednoduší postavení mnoha oznamovatelům, přesto je i v praxi interní oznamování účinnější (za předpokladu, že organizace si je přínosu oznamovatelů vědoma) a lze jej doporučit. Z průzkumů vychází, že oznamovatelé jednoznačně preferují snahu vyřešit věc na svém pracovišti a na externí orgány se obrací až v případě neúspěchu.¹⁴

Ochrany mohou dosáhnout také ti, kdo obsah oznámení rovnou uveřejnění, jestliže splní poměrně přísné podmínky. Muselo buď dojít k tomu, že povinný subjekt dříve podané oznámení vůbec neřešil, pokud oznamované protiprávní jednání „může vést k bezprostřednímu nebo zjevnému ohrožení vnitřního pořádku a bezpečnosti, života nebo zdraví, životního prostředí nebo jiného veřejného zájmu nebo ke vzniku nenapravitelné újmy“ a pak také v případech, kdy by existoval oprávněný důvod pro obavy, že standardní postup podání oznámení nese zvýšené riziko odvety nebo ohrožení prošetření podnětu ze strany ministerstva.

Vnitřní oznamovací systémy

Veřejní zadavatelé (s výjimkou obcí do 5 000 obyvatel), další vybrané orgány veřejné moci, zaměstnavatelé s více než 25 zaměstnanci a zaměstnavatelé poskytující vybrané finanční služby a pohybující se na kapitálovém trhu bez ohledu na počet zaměstnanců, jsou povinni zavést vnitřní oznamovací systémy.¹⁵ Tyto tzv. povinné subjekty musí určit osobu příslušnou k přijímání a prošetřování oznámení. Povinný subjekt musí příslušné osobě zajistit podmínky k výkonu její činnosti, informovat o možnosti podat oznámení a také to umožňovat. Na základě vyhodnoceného oznámení navrhuje příslušná osoba vhodná opatření k nápravě, jejichž přijetí by měl povinný subjekt zajistit. Příslušná osoba nesmí být za řádný výkon své funkce nijak postihována.

Oznamovatel může oznámení učinit ústně nebo písemně. Na jeho žádost mu musí být umožněno podat oznámení osobně. Příslušná osoba musí oznamovatele do 7 dnů informovat o přijetí oznámení a do 30 dnů jej musí vyrozumět o výsledcích posouzení. Tuto lhůtu lze dvakrát prodloužit o 30 dní. Na základě důvodného oznámení navrhne příslušná osoba povinnému subjektu opatření k předejití nebo nápravě protiprávního stavu. Oznamovatel musí být o výsledku vyrozuměn a v případě neshledání důvodnosti oznámení musí být poučen o možnosti obrátit se na externí orgán. Návrh zákona stanoví v souladu se směrnicí podrobnější pravidla pro povinné pořizování záznamů o oznámení a jejich evidenci po dobu 5 let. Příslušná osoba i třetí osoby, které by získaly přístup k oznámením, nesmí poskytnout jakékoliv informace, které by mohly zmařit nebo ohrozit účel podávání oznámení.

Jednotlivé nároky na vnitřní oznamovací systémy jsou jednak stanoveny v § 9 návrhu a zároveň z jiných ustanovení předpisu vyplývají další povinnosti. Důraz je kladen především na postavení příslušné osoby a na informování oznamovatele o prošetřování jeho podnětu.

Vedením vnitřního oznamovacího systému lze pověřit třetí osobu. Zároveň mohou soukromí zaměstnavatelé s méně než 250 zaměstnanci tento systém sdílet. Ani v jednom případě se tím však nezbaví své odpovědnosti, takže nemohou bez dalšího přenechat správu systému někomu jinému, aniž by smluvně zajistili povinnost takové třetí osoby provozovat oznamovací systém na odpovídající úrovni.

Sankce za porušení zákona

Návrh zákona zavádí celou škálu přestupků, jejichž pachateli mohou být osoby zapojené do procesu oznamování. Povinné subjekty jako klíčové články mohou být pokutovány až v řádech statisíců, případně do určitého procenta z čistého obratu, pokud nezabrání tomu, aby byl oznamovatel vystaven odvetnému opatření,16 nebo nesplní některou z povinností stanovenou pro fungování vnitřního oznamovacího systému (nezajistí např. řádné posouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou nebo přijetí vhodných opatření k nápravě). Také příslušná osoba může být potrestána za nedodržení povinností stanovených zákonem pokutou až 50 000 Kč, resp. 100 000 Kč v případě úmyslného spáchání přestupku. Za podání vědomě nepravdivého oznámení pak hrozí oznamovateli pokuta až 50 000 Kč.

V rámci mezirezortního připomínkového řízení mnohá připomínková místa kritizovala zvolené příliš nízké pokuty za spáchání přestupků podle návrhu zákona, a to jak na straně oznamovatelů, tak povinných a dalších osob. Ministerstvo spravedlnosti většinu těchto výtek odmítalo s odkazem na Metodiku Ministerstva vnitra k tvorbě právní úpravy přestupků, avšak u přestupků povinných subjektů a některých dalších se nakonec objevil také odkaz na procenta z čistého obratu jako alternativa pro horní hranici sazby. Problém se tím zejména na straně povinných osob vyřešil, ale stále zůstává riziko, že v některých případech nebude mít pokuta dostatečně odrazující účinek. Lze si představit případ vysoce postaveného manažera, který vědomě nepravdivým oznámením poškodí svého zaměstnavatele, protože maximální výše možné pokuty bude představovat jen malou část jeho měsíčního příjmu. Obdobně může být příslušná osoba pro prošetřování oznámení nebo kdokoliv, kdo se byť náhodou dozví skutečnosti z oznámení, motivován informace o obsahu podnětu nebo identitě oznamovatele vyzradit, hrozí-li mu maximálně stotisícová pokuta v případě prokázání úmyslu přestupek spáchat. Na tyto případy by se však měla vztahovat práva na náhradu škody podle jiných předpisů nebo smluvních ujednání.

Kontrola dodržování zákona a projednávání přestupků by měly být rozděleny mezi Ministerstvo spravedlnosti a inspektoráty práce podle toho, zda je povinný subjekt zaměstnavatelem, které již nyní inspektoráty práce mohou kontrolovat.

Externí orgán pro oznamování

Evropská směrnice po členských státech požaduje, aby určily externí orgány pro oznamování příslušné k přijímání oznámení, poskytování zpětné vazby, a přijímání následných opatření. Role tohoto orgánu je poměrně důležitá, protože se jedná o jedno z mála míst, kam se oznamovatelé mohou zdarma obrátit s žádostí o posouzení, zda jsou skutečně svědky protiprávního jednání a s prosbou o radu, jak dále postupovat.¹⁷ Takovýto orgán by mohl v případě důvěry veřejnosti přispět ke zlepšení nejen korupčního prostředí v České republice, ale také k ochraně jiných veřejných zájmů.

Ve směrnici není dán požadavek na zcela samostatnou instituci, musí však být zajištěno, aby k informacím z oznámení neměli přístup neoprávnění pracovníci příslušného orgánu. Na Slovensku byly původně agendou pověřeny inspektoráty práce, avšak kvůli nepříliš dobrým výsledkům vznikl samostatný Úrad na ochranu oznamovateľov protispoločenskej činnosti. Samostatný úřad by mohl být poměrně dobrou cestou i v České republice, avšak vytvoření úřadu na zelené louce je náročným procesem a politická reprezentace tomu jednoznačně není nakloněna.

Problémem zůstává, která stávající instituce by měla být tímto externím orgánem pro oznamování. Nynější návrh předpokládá, že by tímto orgánem bylo přímo Ministerstvo spravedlnosti, což v praxi přinese několik problémů. Ministr spravedlnosti bude jako člen vlády většinou členem politické strany nebo případně konkrétní politickou stranou nominovaný při formování vlády. Vždy bude (byť v některých situacích jen domněle) zastávat určité politické přesvědčení a činit politická rozhodnutí. Osoba ministra spravedlnosti bude proto už z principu vzbuzovat nedůvěru u podstatné části veřejnosti. Důvěra je přitom u oznamování závažných zjištění důležitá.

Pověření zaměstnanci ministerstva nejsou nijak chráněni před zásahy do jejich práce ze strany nadřízených. Zákon o státní službě má zásadní nedostatky a podle nezávislých hodnocení nedokázal snížit politizaci státní správy, naopak ji mírně zvýšil.¹⁸ Problémem pro utajení totožnosti oznamovatele a obsahu oznámení by také mohlo být to, že v přestupkových řízeních by opravným prostředkem byl rozklad, kterým se zabývá přímo ministr a rozkladové komise.

Výhodou hovořící pro Ministerstvo spravedlnosti by naopak mohla být skutečnost, že je předkladatelem návrhu zákona a má být gesčním ministerstvem, takže jeho úředníci mají znalosti o fungování oznamovacích systémů, což by pro jiné instituce bylo zcela novou agendou.

Doposud se zvažovalo několik alternativ:¹⁹ (a) nový organizační útvar Ministerstva spravedlnosti, (b) organizační složka státu v působnosti rezortu spravedlnosti, (c) Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, (d) Veřejný ochránce práv, (e) Nejvyšší státní zastupitelství, nebo (f) Státní úřad inspekce práce. Každá z těchto variant nabízí určité výhody a nevýhody, ať už se jedná o kapacity instituce zabývat se skutkově a právně rozsáhlými oznámeními, nebo možnost vést přestupková řízení.

Je třeba mít na paměti, že součástí oznámení může být podezření na porušování právních předpisů z široké škály právních oblastí nebo i odvětví práva, takže by pověření zaměstnanci měli mít dostatečné zázemí pro vyhodnocení porušování konkrétních předpisů. Vhodnější jsou proto instituce, které nejsou zaměřeny na úzkou agendu.

Zásadním problémem při hledání externího orgánu pro oznamování je nedostatek politické vůle zadat zpracování nové agendy některé z existujících institucí. Ty mají přirozenou tendenci se nové agendě bránit, pokud nebudou mít jistotu dostatečného finančního a personálního posílení. Vláda při schvalování návrhu zákona vychází z toho, že přijetí zákona nebude mít žádný dopad do státního rozpočtu, tedy neposkytne na vedení agendy žádné peníze – Ministerstvo spravedlnosti musí celkové náklady ve výši 10 000 000 Kč zabezpečit v rámci dosavadních limitů své rozpočtové kapitoly.²⁰ To přímo odporuje směrnici, která výslovně požaduje po členských státech, aby externím orgánům poskytly odpovídající zdroje. Bez vyčlenění zvláštních prostředků bude muset instituce zajistit personální pokrytí ze stávajících zaměstnanců, takže bude mít tendenci tuto činnost zajistit jen v minimálním nutném rozsahu. Takový postup nemůže vygenerovat důvěryhodnou instituci, na kterou se budou oznamovatelé obracet s důvodnými oznámeními. Bez důvěry hrozí, že povinný subjekt bude dostávat pouze nerelevantní oznámení týkající se drobných prohřešků, které je na místě řešit jinými a často efektivnějšími způsoby.

Otázka přijetí zákona

Účinnost zákona se předpokládá shodně se směrnicí, tedy od 17. prosince 2021. Povinné subjekty budou mít ještě dodatečnou lhůtu pro zavedení vnitřních oznamovacích systémů do 31. března 2022.

Popsaný návrh zákona je už několikátým pokusem o přijetí české zákonné úpravy; veškeré předchozí nebyly projednány před koncem odpovídajícího volebního období Poslanecké sněmovny. Letos hrozí obdobná situace, neboť volební období této sněmovny také skončí už na podzim. Pokud by návrh zákona nebyl do té doby projednán, je téměř vyloučeno, že by Česká republika dokázala transponovat směrnici včas. Přitom v únoru 2021 byla z unijních zemí nejdále.²¹ Přestože situace pandemie nemoci SARS-CoV-2 způsobila zpoždění v transpozici v mnoha členských státech, k posunutí transpoziční lhůty ze strany Evropské unie nedojde. Od 17. prosince 2021 by v některých ohledech mohl ve členských státech nastat přímý vertikální účinek směrnice, například při sporu o odvetném opatření ze strany státu jako zaměstnavatele.

Předložený návrh zákona je poměrně povedeným pokusem o zajištění ochrany oznamovatelů, přestože by jej ideálně měla doprovázet politická podpora ve formě dostatečného důrazu na přidělení agendy nezávislé, aktivní a důvěryhodné instituci. Jinak to působí spíše jako snaha odškrtnout si implementaci směrnice a přijetí protikorupčního opatření za naprosto minimální náklady.

I kdyby se nepodařilo přijmout nový zákon o ochraně oznamovatelů v tomto volebním období, bude to jistě tématem toho následujícího, takže je na místě, aby se povinné subjekty připravily na zprovoznění oznamovacích systémů. Dosavadní debata o tématu nebyla v České republice příliš rozsáhlá a spíše se omezovala na spor „hrdinové versus práskači.“ V praxi by však snad neměla ochrana oznamovatelů způsobovat paniku, neboť na právní spory by mělo dojít spíše jen v extrémních případech, a pokud se zavedení oznamovacích mechanismů vezme za správný konec, mohou výhody výrazně převážit negativa.

Související předpisy a judikatura

• vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů, sněmovní tisk č. 1150
• vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů, sněmovní tisk č. 1151
• směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie – čl. 2, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 15, 19, 23, 24, 25, 26
• nařízení vlády č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu
• § 75b–75c, § 133a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
• § 3 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů
• § 168 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
• Guja proti Moldavsku – rozsudek ESLP ze dne 12. 2. 2008, č. stížnosti 14277/04
• Heinisch proti Německu – rozsudek ESLP ze dne 21. 7. 2011, č. stížnosti 28274/08

Autorem je právník Transparency. Komentář byl sepsán pro časopis Soukromé právo od Wolters Kluwer.

^{1) Sněmovní tisk č. 1150, dostupný zde: https://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=8&T=1150
Související zákon, který mění například občanský soudní řád, AML zákon nebo služební zákon, bude projednáván jako sněmovní tisk č. 1150, dostupný zde: https://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=8&T=1151}

^{2) Anglickým ekvivalentem, používaným často i v českých textech, je označení whistleblower.}

^{3) Nejčastějšími způsoby odhalení interních podvodů jsou: oznamovatelé (43 %), interní audit (15 %), manažerský dohled (12 %), náhodou (5 %), kontroly účetnictví (4 %), externí audit (4 %). Oznamovateli jsou v polovině případů zaměstnanci, poté zákazníci, anonymové, dodavatelé a další. Report to the Nations: Global Study on Occupational Fraud and Abuse, Association of Certified Fraud Examiners, 2020. Dostupné zde: https://www.acfe.com/report-to-the-nations/2020/}

^{4) Nařízení vlády č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu, zřídilo systém prošetřovatelů ve služebních úřadech, ti však nemají dostatečné pravomoci a zázemí pro řešení oznámení.}

^{5) Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie;
CELEX 32019L1937; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A32019L1937&qid=1613922635305}

^{6) Popis obsahu směrnice je obsahem glosy autora Dupák Jan. Ochrana oznamovatelů v České republice ve světle evropské směrnice. Soukromé právo 12/2019.}

^{7) Obsah tohoto článku popisuje návrh zákona v podobě schválené vládou. Tento obsah se může ještě změnit při projednávání v Parlamentu. Přesto by transpoziční předpis neměl být v základních parametrech už zásadně měněn, protože návrh jen z malé části obsahuje speciální národní úpravu}

^{8) Jde o oblasti:
a) finančních institucí, finančních služeb, finančních produktů a finančních trhů,
b) daně z příjmů právnických osob,
c) předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu,
d) ochrany spotřebitele a bezpečnosti a souladu s požadavky na výrobky podle právních předpisů,
e) bezpečnosti dopravy, přepravy a provozu na pozemních komunikacích,
f) ochrany životního prostředí, bezpečnosti potravin a krmiv a ochrany zvířat,
g) radiační ochrany a jaderné bezpečnosti,
h) zadávání veřejných zakázek, veřejných dražeb a hospodářské soutěže,
i) ochrany vnitřního pořádku a bezpečnosti, života a zdraví,
j) ochrany osobních údajů, soukromí a bezpečnosti sítí elektronických komunikací a informačních systémů,
k) ochrany finančních zájmů Evropské unie, nebo
l) fungování vnitřního trhu včetně ochrany unijních pravidel hospodářské soutěže a státní podpory. Předkladatel zákona v důvodové zprávě blíže vymezuje, které konkrétní zákony do jednotlivých oblastí spadají.}

^{9) Bod 3 odůvodnění směrnice.}

^{10) Strana 52 sněmovního tisku č. 1150 k § 2 odst. 2}

^{11) Strana 72 sněmovního tisku č. 1150 k § 11 odst. 1, písm. a), a strana 77 k § 16 odst. 1.}

^{12) Zákon o vojácích z povolání, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a zákon o státní službě.}

^{13) Optimální variantou bude v každém případě jiný způsob oznámení. Při rozhodování by oznamovatel měl zvážit aspekty, které popisuje desatero otázek ke zvážení popsaných na str. 34 publikace Whistleblowing není donašečství – Příručka nejen pro oznamovatele. Transparency International. 2. vydání, 2020. Dostupná zde: https://www.transparency.cz/publikace-a-analyzy/whistleblowing-neni-donasecstvi-prirucka-nejen-pro-oznamovatele-2-vydani/}

^{14) Tisková zpráva Oživení k výsledkům unikátního výzkumu “Whistleblowing” agentury Behavio pro občanské sdružení Oživení z roku 2020. Dostupná na: https://www.oziveni.cz/wpcontent/uploads/2020/11/TZ_Oziveni_pruzkumWhistleblowing_online19_11_2020_final.pdf}

^{15) Směrnice vyžaduje zavedení vnitřních oznamovacích systémů až u obcí s 10 000 a více obyvateli a u zaměstnavatelů s 50 a více zaměstnanci. Posun této hranice směrem dolů proběhl až v závěrečné fázi úprav zákona v období projednávání vládou s odůvodněním, že se jedná o ustanovení ve prospěch oznamovatele. Lze očekávat, že toto ustanovení bude předmětem debat při projednávání návrhu zákona v Parlamentu.}

^{16) Oproti dřívějším verzím návrhu chybí vymezení přestupku spočívajícího v porušení zákazu odvetných opatření. Zavedení této skutkové podstaty by však bylo namístě, vzhledem k tomu, že se jedná o jeden z nejzávažnějších prohřešků proti zákonu o ochraně oznamovatelů. Formulace nynějšího § 27 odst. 1 návrhu zákona je užší, když dopadá pouze na zabránění tomu, aby byl oznamovatel vystaven odvetnému opatření.}

^{17) Tyto služby běžně poskytují právní poradny protikorupčních organizací, které však nemají autoritativní postavení a jsou závislé na nejistém financování.}

^{18) Zpráva z ex post hodnocení dopadů regulace RIA k zákonu č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů. KPMG 2020. S. 158. Dostupné zde: https://www.mvcr.cz/sluzba/clanek/analyza-ucinnosti-zakona-o-statni-sluzbe.aspx}

^{19) Podrobnější popis na str. 28 an. sněmovního tisku č. 1150.}

^{20) Str. 33 sněmovního tisku č. 1150. Pro srovnání: nálezy Nejvyššího kontrolního úřadu pravidelně upozorňují na plýtvání veřejných prostředků v řádu stamilionů až miliard, a to i jen v jednotlivých případech. Lze předpokládat, že oznamovatelé by mohli sehrát zásadní roli při rozkrývání nehospodárností nebo korupce, takže by bylo možné ušetřit násobné množství veřejných peněz, než kolik je potřeba na běh externího orgánu pro oznamování.}