Kolokvium: „Posouzení a řízení rizik ve veřejných zakázkách“

^{Kolokvium: „Posouzení a řízení rizik ve veřejných zakázkách“ | zdroj: TI}

Projekt navazuje na předchozí aktivity TI financované z programu OLAF/Hercule, které se zaměřovaly na rizika podvodů a korupce či střetu zájmů při realizaci projektů spolufinancovaných z prostředků EU. Zapadá do aktivit Evropské komise v oblasti veřejného zadávání směřujících ke zefektivnění jejich pravidel a iniciování případných změn. Výstupem projektu budou doporučení pro praxi zadávání veřejných zakázek.

Úvodní prezentace Jana Pospíchala shrnula vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek v českém prostředí. Mezi klíčové problémy řadí Pospíchal postoj zadavatelů k legislativě, kteří ji mnohdy vnímají jako „nutné zlo“, soustředí se pouze na dodržování formálních pravidel a opomíjejí možnost orientovat se na ekonomicky nejvýhodnější nabídku.

K tomu se pojí i nízká odbornost pracovníků, či spíše nedostatek odborníků hlavně v regionech. Rozhodovací praxe je rozsáhlá a není možné na ni rychle reagovat. Pracovníci nejsou motivováni získat nejlepší nabídku a uspořit veřejné zdroje, maximální úsilí je věnováno snaze nepochybit v procesních postupech.

Koncepční řešení nedostatku odborníků na veřejné zakázky v regionech a lepší prezentace a šíření dobré praxe, kdy se správným postupem podaří získat nejlepší nabídku a zároveň ušetřit veřejné prostředky, je jedním z řešení výše uvedených rizik. Nutnost systematického školení na celonárodní úrovni je absolutní prioritou. Je ale nutné zaměřit se nejen na administrátory veřejných zakázek, ale i na ty, kteří je plánují a rozhodují o jejich realizaci.

Prezentace vyvolala otevřenou diskusi, ve které byly zmíněny další problémy. Někteří účastníci se domnívají, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) postupuje příliš rigidně, nepodporuje využívání celé škály nástrojů možných pro veřejné zadávání, například dvoukolové hodnocení nabídek, kontroluje pouze dodržení formálních postupů a neposuzuje jednotlivé případy v širších souvislostech i s ohledem na celkovou ekonomickou výhodnost.

Kde je kladen důraz?

To potvrdili i další diskutující z řad veřejných zadavatelů, kteří se v praxi setkávají s tím, že při zadávání je důraz kladen na striktní dodržení formálních procesních pravidel a skutečný cíl – získání ekonomicky výhodné nabídky – je upozaďován. Zmíněny byly i časově neomezené lhůty pro rozhodování ÚOHS, které vedou k ohrožení realizace aktuálního potřebného nákupu nebo celého projektu.

Hodnocení a řízení rizik ve veřejných zakázkách bylo tématem vystoupení expertky v oblasti korupce a rizik podvodů Lenky Andrýsové a Jiřího Šimona, ředitele odboru veřejných zakázek Ministerstva zemědělství.

Důvodů, proč hodnotit a řídit rizika je několik. Cílem jejich posuzování a regulace je zabránit finančním ztrátám odhadovaným na 5 % celkové hodnoty (jedná se o vyčíslení ztrát, které jsou způsobeny podvody), sankcím a reputačním ztrátám. Podle úřadu OLAF se riziko podvodu zvyšuje tam, kde je spolufinancování EU vyšší než 50 % celkových nákladů.

Současná právní úprava se k pochybením v zadávacím řízení staví striktně. Pokud k nim dojde, hrozí možnost sankcí správní povahy (např. v případě porušení rozpočtové kázně) či až na úrovni trestněprávní (v případě dotačního podvodu či poškozování finančních zájmů ES).

Proto je důležité předcházení rizik a jejich řízení věnovat pozornost. Otázkou zůstává, kolik času a prostředků do této oblasti směřovat tak, aby prevence zcela neznemožňovala čerpání finančních prostředků z fondů EU.

Case study – Formulace záměru před vypsání VZ

Odbor pro veřejné zakázky Ministerstva zemědělství (MZe) kontroluje cca 1500 významnějších veřejných zakázek MZe a resortních organizací v hodnotě 13 mld. Kč ročně. Do praxe implementovali systém založený na principech 3E (tj. účelnost, hospodárnost a efektivita). Tento postup je založen na povinnosti jednotlivých zadavatelů, spadajících pod kontrolu MZe, nejdříve zpracovat záměr veřejné zakázky s cílem identifikovat důvody, proč by měla být daná zakázka realizována. Tento proces má jasnou auditní stopu, opatření má významný preventivní charakter.

Zavádění systému bylo zpočátku vnímáno negativně s tím, že MZe vyžaduje povinnosti nad rámec zákona o zadávání veřejných zakázek. Praktické zkušenosti však ukazují, že tento nástroj je užitečný, mimo jiné i z pohledu následné odpovědnosti statutárních orgánů.

Ve dvou případech pomohly záznamy při vyšetřování trestných činů. Tento systém, včetně MZe používaného formuláře, byl využit Centrální harmonizační jednotkou (Ministerstvem financí) při tvorbě Metodického pokynu CHJ č. 3 – Metodika veřejného nakupování – Naplňování principů 3E v praxi veřejného zadávání.

Jaké jsou rizikové faktory?

V souvislosti s identifikací a hodnocením rizik byly zmíněny následující rizikové faktory: podvod při realizaci zakázky (např. nadhodnocené práce), dlouhé rozhodovací lhůty ÚOHS, nepoučení se z minulých pochybení (informace o jednotlivých případech nejsou vždy jednoduše k dispozici pro širokou veřejnost), nedostatečná znalost pravidel, přílišná komplexnost právní úpravy, nedodržení zásad veřejných zakázek a omezení hospodářská soutěže.

Problematickým faktorem je i skutečnost, že neexistuje metodika pro řízení rizik v souvislosti s realizací veřejných zakázek/investic či povinnost zpracovat studii proveditelnosti (odůvodnění potřebnosti) u zakázek nad určitou hodnotu.

Cestou ke zlepšení je nejen zjednodušení pravidel, ale především zvýšení efektivity kontroly, cílené a trvalé sdílení zkušeností (dobré praxe, předchozích chyb a možnosti jejich řešení), důsledné vyžadování specifikace předmětu veřejné zakázky včetně odůvodnění její potřebnosti či zřízení asistenčních center (helpdesk) v regionech.

Tématem prezentace Petra Mikeše, soudce Nejvyššího správního soudu (NSS), byly základní principy zadávání veřejných zakázek pohledem rozhodovací praxe Soudního dvora EU a NSS.

Smyslem zákona o zadávání veřejných zakázek je zachování a rozvoj hospodářské soutěže a ekonomické hospodárnosti. Soudní přezkum se proto zaměřuje na posouzení případu v širších souvislostech i s ohledem na dodržování základních zásad, nikoliv pouze jen na dodržení konkrétních formálních pravidel.

Základní zásady jsou mnohdy těžko uchopitelné z pohledu zadavatelů, neboť se jedná o neurčité právní pojmy. Diskutována byla i otázka předvídatelnosti ve vztahu k rozhodovací praxi NSS a legitimního očekávání ze strany dotčených subjektů.

Závěr kolokvia patřil Leo Hoffmann-Axthelmovi z bruselské pobočky Transparency International. Věnoval se problematice identifikace rizik a jejich prevence z pohledu pěti pilířů otevřeného veřejného zadávání:

1. transparentnost procesů (otevřená data): zadávací směrnice předpokládají dokončení elektronizace veřejného zadávání v roce 2018. Zpřístupněné informace by měly zahrnovat již informace týkající se přípravy/plánování veřejné zakázky;
2. monitorování procesů veřejného zadávání a jednotlivých projektů ze strany občanské společnosti: byla vyzdvihnuta pozitivní zkušenost s nástrojem Pakty integrity a doporučeno zvážit jejich povinné zavedení v případě významnějších projektů;
3. aktivní zapojení zainteresovaných subjektů (včetně dotčených komunit) ve všech fázích veřejné zakázky: konzultace před zahájením zadávacího řízení, zapojení do přípravy projektů, nastavení procesů pro whistleblowing apod.;
4. silná, odborně fundovaná občanská společnost s aktivním přístupem: zajištění adekvátních (finančních) zdrojů a dostatečné expertní základny, a to cíleně i ze strany Komise;
5. účinnost sankčních mechanismů: klíčová role OLAF a nově i evropského veřejného žalobce (EPPO, „evropský prokurátor“).

V závěru byly stručně zmíněny příklady dobré praxe v souvislosti s profesionalizací veřejného zadávání, jako např. helpdesk či pravidelná školení. Na úrovni Komise k nim patří e-knihovna dobré praxe nebo praktický průvodce pro zadavatele.

David Ondráčka, ředitel české pobočky TI, vyzdvihl důležitost nově vzniklého úřadu evropského veřejného žalobce a jeho roli při odhalování trestné činnosti v souvislosti s čerpáním fondů EU a dále důležitost rozkrývání vlastnické struktury dodavatelů/příjemců finančních prostředků.

V této souvislosti krátce představil i praktický e-tool vyvinutý TI, který je volně dostupný i pro malé zadavatele. Znovu připomněl přínos Paktů integrity a jejich výrazného preventivního efektu u významnějších projektů.

Jednání kolokvia uzavřel krátký diskusní blok. Padla otázka na zkušenost s nástrojem ARACHNE pro detekci rizik v projektech spolufinancovaných z fondů EU. Podle některých uživatelů není úplně komplexní, uživatelsky spíše méně pohodlný.

K tomu je třeba znovu připomenout, že využití jakéhokoli nástroje pro identifikaci indikátorů rizik podvodu je nutné propojit i s kontrolní činností, která by se měla primárně zaměřit na ta nejvýznamnější rizika.

Kolokvium „Posouzení a řízení rizik ve veřejných zakázkách“ bylo první aktivitou projektu zaměřeného na posouzení praxe veřejného zadávání v České republice, shromáždění a sdílení dobré praxe vedoucí ke zvýšení transparentnosti a efektivity celého procesu. Nastolilo řadu otázek, které budou dále diskutovány v následujících projektových aktivitách.

Prezentace ke stažení

Lenka Andrýsová a Petr Šimon – Hodnocení a řízení rizik

Leo Hoffmann-Axthelm – Risks in EU funded procurement

Petr Mikeš – Základní principy zadávání veřejných zakázek

Petr Pospíchal – Veřejné zakázky, specifické výzvy v rámci českého prostředí

Tento seminář je financován programem Evropské unie Hercule III v rámci projektu „Férové veřejné zakázky v ESI fondech“.

Obsah projektu a jeho aktivity odrážejí názory realizátora, který za ně nese výhradní odpovědnost. Evropská komise nepřijímá žádnou odpovědnost za použití uváděných informací.

Projekty a kauzy: Férové veřejné zakázky v ESI fondech