Aktuální vývoj v prevenci střetu zájmů veřejných funkcionářů

^{Jan Dupák, právník TI | zdroj: TI}

Nynější úprava

Zákon o střetu zájmů obsahuje v § 3 obecné pravidlo, podle nějž se veřejní funkcionáři musí zdržet „každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce.“ Jako osobní zájem se rozumí „takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři, osobě blízké veřejného funkcionáře, právnické osobě ovládané veřejným funkcionářem nebo osobou blízkou veřejného funkcionáře zvýšení majetku, majetkového nebo jiného prospěchu, zamezení vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu nebo jinou výhodu.“ Druhý odstavec pak zavádí pravidlo, že „dojde-li ke střetu řádného výkonu funkce ve veřejném zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit.“

Toto obecné pravidlo nedoprovází přímé sankce. Prevence střetu zájmů u veřejných funkcionářů je zajištěna spíše konkrétními nástroji, zavedenými přímo zákonem o střetu zájmů nebo jinými právními normami. Zaprvé existuje historicky zažitý zákaz kumulace určitých funkcí. Tyto zákazy bývají nejčastěji zaváděny zároveň s vymezením dané veřejné funkce, takže mnoho z nich je upraveno přímo v Ústavě, případně ve služebním zákoně²⁾ nebo jednotlivých zákonech, které zřizují konkrétní úřad.³⁾ Zákon o střetu zájmů pak zakazuje podstatné části veřejných funkcionářů podnikat nebo provozovat samostatnou výdělečnou činnost, být členem orgánů podnikajících právnických osob anebo být v pracovněprávním, služebním či jiném obdobném poměru. Z těchto zákazů existují četné výjimky tam, kde to povaha vykonávané funkce umožňuje, případně se podařilo veřejným funkcionářům si výjimku prosadit.⁴⁾

Vedle toho jsou veřejní funkcionáři povinni činit oznámení o osobním zájmu ve smyslu § 8 zákona, pokud jsou při jednání konkrétního kolektivního orgánu z titulu své funkce oprávněni hlasovat, vystupovat v rozpravě nebo předkládat návrhy. Samotné jednání zakázáno není – veřejný funkcionář smí hlasovat ve prospěch svého záměru, musí však oznámit svůj poměr k věci.⁵⁾ Přestože může být v některých citlivých situacích žádoucí, aby se veřejný funkcionář dobrovolně, na základě interních předpisů či etických pravidel projednávání věci neúčastnil, je správně, že ze zákona je trestáno pouze neoznámení střetu zájmů. Důležité je, aby se o osobním vztahu k projednávané věci vědělo, přitom není nezbytné veřejného funkcionáře zcela vyloučit z výkonu jeho funkce.

Výše popsaná úprava je stabilní, nevyžaduje konkrétní zásahy a nemá se jí dotknout ani projednávaná novela zákona. Naopak se aktivně hledají řešení týkající se dalších nástrojů prevence střetu zájmů veřejných funkcionářů. Jednak jde o tzv. majetková přiznání politiků, ke kterým od roku 2021 ztratila v důsledku zásahu Ústavního soudu přístup veřejnost, a vedle toho o ustanovení § 4a až 4c, která byla zavedena novelou přezdívanou „lex Babiš“ v roce 2017. Tím bylo členům vlády a vedoucím jiných ústředních správních úřadů a jimi ovládaným společnostem zakázáno získávat veřejné zakázky, dotace a investiční pobídky.

Zákazy dle § 4a až 4c zákona o střetu zájmů

Přestože bylo doplnění ustanovení se zákazy pro členy vlády jednoznačně motivováno konkrétní politickou situací, což odráží i mediálně používané označení „lex Babiš“, byla jejich ústavnost potvrzena Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17. Ústavní soud jednak připouští, že u mnoha právním norem vyplývá motivace jejich přijetí z konkrétní kauzy, na druhou stranu nejsou zákazy aplikovatelné pouze na jednoho konkrétního veřejného funkcionáře, ale na celou skupinu veřejných funkcionářů, a to i do budoucna.⁶⁾ Prevence střetu zájmů je obecným cílem bez ohledu na složení vlády nebo jiného orgánu.

Jednotlivé zákazy se liší v osobní působnosti. Zatímco zákaz ovládání médií dle § 4a dopadá na všechny „politické“ veřejné funkcionáře dle § 2 odst. 1 zákona, zbylé zákazy postihují pouze členy vlády nebo vedoucí jiných ústředních správních orgánů (§ 2 odst. 1 písm. c). Rozdíl mezi § 4a na jedné straně a § 4b a 4c na druhé nespočívá pouze v jiném vymezení okruhu veřejných funkcionářů. Jak upozornil i Ústavní soud, u § 4b a 4c „vystupuje do popředí aspekt prospěchu či zájmu na dosažení zisku jako typického znaku podnikání a současně jako základní problém střetu zájmů,“ kdežto zákaz ovládat média je „třeba hodnotit z pozic ústavních principů demokracie, svobodných a demokratických voleb a volné soutěže politických stran a politických sil.“⁷⁾ Všechna tři ustanovení před Ústavním soudem z hlediska ústavnosti obstála, ale rozdíl v principech, na kterých jsou postavena, se propsal do odůvodnění nálezu, kde byla při posuzování § 4a výrazněji akcentována hlediska přiměřenosti úpravy, což se promítlo i do odlišných stanovisek soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka, kteří výslovně uvedli názor, že Ústavní soud měl § 4a zákon o střetu zájmů zrušit.

Přestože všechna tři ustanovení prošla testem ústavnosti před Ústavním soudem, který potvrdil jejich obecnost, dohání je okolnosti jejich přijetí, jež bezprostředně souvisely s motivací poslanců řešit střet zájmů konkrétního člena vlády. Do zákona o střetu zájmů byla vložena na základě poslaneckého návrhu, který obsahuje značné nedostatky, na nichž se shodují ti, kdo se s aplikací předmětných ustanovení v praxi setkávají. Nutno podotknout, že v dané politické situaci nebylo reálné očekávat, že by se podařilo podchytit střet zájmů vrcholných funkcionářů cestou vládního návrhu novely zákona, natož aby došlo k nalezení komplexního řešení.

Zákazy se vztahují přímo na veřejné funkcionáře nebo jimi ovládané právnické osoby. V praxi budou jistě častější situace, kdy budou zakázané činnosti (tj. provozování rozhlasového nebo televizního vysílání, vydávání periodického tisku, účast na zadávacím řízení vedoucí k získání veřejné zakázky či přijímání dotací nebo investičních pobídek) vykonávány prostřednictvím funkcionářem ovládaných právnických osob, především obchodních korporací, neboť nebude příliš běžné, aby tak činil veřejný funkcionář přímo jako fyzická osoba.

Vzhledem k odlišným východiskům a právní úpravě dochází k aplikaci § 4a pouze prostřednictvím řízení o přestupku dle § 23 odst. 1 písm. b), ve kterém přestupkový orgán posuzuje, zda veřejný funkcionář v rozporu s § 4a provozuje média či ovládá takové právnické osoby. Ustanovení § 4b a 4c pak mají aplikovat jednotliví zadavatelé veřejné zakázky, poskytovatelé dotace či investiční pobídky v konkrétních řízeních o jejich zadání či poskytnutí.

V současnosti není zřejmě k dispozici žádné rozhodnutí soudu, které by § 4a až § 4c zákona o střetu zájmů přímo aplikovalo. Nedošlo totiž k vydání pravomocného rozhodnutí o spáchání přestupku dle § 23 odst. 1 písm. b) zákona, ani vyloučení uchazeče v zadávacím řízení nebo vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace, které by bylo žadatelem či uchazečem napadeno správní žalobou.

^{Andrej Babiš, expremiér ČR, předseda hnutí ANO a ovládající osoba koncernu Agrofert | zdroj: Ondřej Deml, ČTK}

Rozdíl mezi ovládající osobou a skutečným majitelem

Aby dokázal zadavatel veřejné zakázky, poskytovatel dotace či investiční pobídky říci, zda je příjemce osobou ovládanou veřejným funkcionářem, musí provést právní posouzení, zda může být ve smyslu zákona o obchodních korporacích v právnické osobě, jež je žadatelem či uchazečem, uplatňován veřejným funkcionářem rozhodující vliv.⁸⁾ Toto posouzení není komplikované v případě, kdy je žadatelem např. společnost s ručením omezeným přímo vlastněna jedním společníkem – fyzickou osobou. Situace může být mnohem složitější v případě rozvětvených korporátních struktur, což není u velkých podniků neobvyklé. Posouzení tak může vyžadovat významné nároky na odbornost i čas úředních osob, které posouzení provádí. V nejsložitějších případech mohou být takovéto nároky zcela neúměrné, což může nutit poskytovatele k zadávání nákladných a časově náročných právních analýz externím poradcům.

Jako nástroj pro zjednodušení bývá správními orgány, které mají § 4b a 4c zákona o střetu zájmů aplikovat, často poptáván centrální aktualizovaný seznamu subjektů, jímž by mělo na základě těchto ustanovení být zakázáno získat veřejné prostředky. K vytvoření takového centrálního seznamu z několika důvodů nikdy nedošlo.⁹⁾ Hlavní právní překážkou je skutečnost, že ovládání právnické osoby se posuzuje na základě vyvratitelných právních domněnek souvisejících s podílem na hlasovacích právech nebo možnostech jmenování osob do orgánů korporace. Tyto skutečnosti se mohou často měnit, a to aniž by to bylo promítnuto do veřejného rejstříku. V každém jednotlivém případě je proto nezbytné provést materiální posouzení skutkového stavu a není možné používat automaticky bez dalšího požadovaný seznam v podobě „černé listiny“ korporací ovládaných veřejným funkcionářem. Jakémukoliv rozhodnutí o vyloučení žadatele nebo uchazeče musí předcházet posouzení skutkového stavu, které by mělo být součástí odůvodnění příslušného zamítavého správního rozhodnutí. Seznamy tedy mohou být nanejvýš indikátorem, že majetková struktura může vést k veřejnému funkcionáři, ale v každém jednotlivém případě bude nutné tuto skutečnost prokázat, a to k rozhodujícímu časovému okamžiku. Jedná se o odborně náročný proces, který významně zatěžuje správní úřady, které nemají k dispozici dostatečné odborné kapacity pro vyhodnocování takovýchto právních otázek. Umístění na indikativním seznamu by sice bylo možné ověřovat prostřednictvím znaleckého zkoumání, to by však bylo doprovázeno neúměrným prodloužením daných řízení a zvýšilo by administrativní náročnost celého procesu.

Zjišťování ovládajících osob u velkých podnikatelských skupin vyžaduje rozkrytí majetkových struktur, k čemuž mohou poskytovatelé a zadavatelé využívat své vlastní analytické nástroje a veřejné či neveřejné evidence a rejstříky. Rezervy spočívají v roztříštěnosti těchto zdrojů informací, jejich vzájemné inkompatibility a s tím spojené administrativní náročnosti při ověřování vlastnických struktur. Zároveň některé případy opět vyžadují kapacitně náročné odborné (především právní) posouzení skutkového stavu. Nejen z tohoto důvodu je důležité obecné směřování k digitalizaci a propojení zdrojů informací, které má stát k dispozici a může je k této činnosti využít.

Nutno podotknout, že množina veřejných funkcionářů, na které dopadají § 4b a 4c je malá – jedná se o nízké desítky osob ve vládě České republiky a jim na roveň postavených vedoucích ústředních správního úřadů, z nichž bývá v orgánech obchodních korporací aktivní pouze naprostá menšina. Navíc to bývá z důvodu zvýšeného mediálního zájmu o takto vysoce postavené veřejné funkcionáře všeobecně známo. Větší počet právnických osob, na které zákazy dopadají, tak může způsobit jenom skutečnost, že jeden veřejný funkcionář je ovládající osobou velké podnikatelské skupiny.

Legislativním řešením uvedeného problému je nahrazení principu ovládání v ustanoveních § 4b a 4c zákona o střetu zájmů odkazem na skutečné majitele dané právnické osoby, což je údaj formálně zjistitelný z evidence skutečných majitelů. Dřívější neveřejná evidence byla od 1. června 2021 nahrazena veřejně přístupnou evidencí na základě zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů (dále jen „zákon o evidenci skutečných majitelů“), který tím promítl povinnost členského státu implementovat V. AML směrnici.¹⁰⁾ Evidenci vedou rejstříkové soudy. Zákon o evidenci skutečných majitelů přesně vymezuje, kdo je skutečným majitelem právnické osoby, i když se jedná o formální hledisko a ne všichni skuteční majitelé mohou mít reálný vliv na fungování dané právnické osoby. Evidence skutečných majitelů tak představuje možnost, jak jednoduše vymezit významný vztah ke konkrétní právnické osobě.

Předložená novela zákona o střetu zájmů počítá právě s využitím evidence skutečných majitelů. Je však třeba mít na vědomí, že navázání dosavadního zákazu dle zákona o střetu zájmů na skutečné majitele významně rozšíří množství subjektů, na které zákaz dopadne. Pojem „skutečný majitel“ je totiž širší než „ovládající osoba,“ takže by zákaz mohl dopadnout i na právnické osoby, v nichž nemá veřejný funkcionář žádný vliv ani majetkový prospěch a odpadá tedy faktický důvod pro jejich vyloučení. Na druhou stranu představuje evidence skutečných majitelů onen jednoznačný seznam, podle nějž bude možné postupovat i v automatizovaných procesech, což výrazně sníží náročnost pro poskytovatele dotací, kteří mnohdy vedou i tisíce dotačních řízení. Správnost údajů v evidenci skutečných majitelů lze ověřit podklady a v případě nesprávně evidovaných údajů může k nápravě sáhnout soud pomocí nástrojů pro řešení nesrovnalostí.¹¹⁾

^{Tabulka subjektů se zapsaným skutečným majitelem dle právní formy s evidenční povinností. Analyzovaná data jsou aktuální k 15. březnu 2022 | zdroj dat: ESM, justice.cz zpracování dat: TI}

Limity vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení

Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek„) také obsahuje pravidla pro prevenci střetu zájmů v zadávacím řízení, ta jsou však pouze dílčí a postihují konkrétní osoby, které jsou zapojeny do výběru dodavatele v konkrétním zadávacím řízení.¹²⁾ Klíčové pravidlo pro vyloučení uchazeče z důvodu střetu zájmů veřejného funkcionáře je obsaženo v § 4b zákona o střetu zájmů. Mezi zákony vznikl nesoulad spočívající v tom, že zákon o zadávání veřejných zakázek umožňuje vyloučení pouze z důvodů uvedených přímo v zákoně o zadávání veřejných zakázek.¹³⁾ Mezi těmito důvody ale není uveden důvod popsaný v § 4b zákona o střetu zájmů, tedy ovládání dodavatele veřejné zakázky veřejným funkcionářem dle § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. V ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek není obsažen ani odkaz na zákon o střetu zájmů. Mohou tedy zadavatelé vyloučit uchazeče ze zadávacího řízení pouze s odkazem na zákon o střetu zájmů?

Obě předmětná ustanovení nabyla platnosti i účinnosti v obdobném čase. Nový zákon o zadávání veřejných zakázek jako celek nabyl účinnosti dne 1. října 2016, ustanovení § 4b zákona o střetu zájmů pak 9. února 2017. Z věcného pohledu nelze jednoznačně určit, která z norem má povahu speciální, tedy přednostně použitelné. Dle kolizního pravidla lex posteriori derogat legi priori by měl být použitelný právě zákaz dle § 4b zákona o střetu zájmů. To však ve svém stanovisku výslovně zpochybnila bývalá ministryně pro místní rozvoj Klára Dostálová.¹⁴⁾

Gestor zákona o zadávání veřejných zakázek, tedy Ministerstvo pro místní rozvoj zahájilo s Evropskou komisí diskuzi o tom, zda je možné pouze na základě § 4b zákona o střetu zájmů vyloučit ze zadávacího řízení subjekt, který je ovládán veřejným funkcionářem, aniž by existovala možnost veřejného funkcionáře prokázat, že nemohl v uchazečské právnické osobě uplatňovat rozhodující vliv.¹⁵⁾ Odkazuje se především na rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Michaniki,¹⁶⁾ v němž soud rozhodl, že není v návaznosti na evropské zadávací směrnice přípustné, aby byla zavedena nevyvratitelná domněnka neslučitelnosti postavení vlastníka či jiné obdobné pozice v podniku působícím v odvětví sdělovacích prostředků s postavením vlastníka či jiné obdobné pozice v podniku, který je veřejným sektorem pověřen k provedení veřejné zakázky. Jinak řečeno, soud tímto označil za protiprávní vnitrostátní úpravu řeckých zákonů tím způsobem, že vlastník médií nemohl zároveň získávat veřejné zakázky. Případ Michaniki se však nezdá být přiléhavým v situaci, kdy § 4b zákona o střetu zájmů dopadá výhradně na veřejné funkcionáře a jimi ovládané společnosti. V evropské soudní praxi je již dlouhodobě zastáván názor, že vyloučení uchazeče z důvodu střetu zájmů je přípustné, jestliže neexistuje vhodnější prostředek k vyvarování se jakéhokoliv porušení zásad rovnosti zacházení se zájemci a transparentnosti.¹⁷⁾ Rovněž Evropská komise v současných konzultacích potvrdila názor, že „výčet důvodů pro vyloučení stanovený v zadávacích směrnicích je ve své podstatě taxativní a členské státy jej mohou rozšířit o další vylučovací důvod pouze v případě, že je jeho cílem naplňování zásady transparentnosti a rovného zacházení.“¹⁸⁾ Rozšíření důvodů pro vyloučení uchazečů je v případě zajištění těchto cílů přijatelné, jestliže je ctěna zásada přiměřenosti. Ta spočívá mj. v tom, že uchazeč musí mít odpovídající prostředky obrany a také mít možnost tzv. self-cleaningu, tedy obnovení způsobilosti účastníka zadávacího řízení. Otázka je nadále posuzována Ministerstvem pro místní rozvoj ve spolupráci s Evropskou komisí a externími odborníky včetně akademiků.

Nesoulad mezi ustanoveními § 48 zákona o zadávání veřejných zakázek a § 4b zákona o střetu zájmů by bylo možné vyřešit přesunutím celého pravidla z § 4b zákona o střetu zájmů do zákona o zadávání veřejných zakázek nebo doplněním odkazu na zákon o střetu zájmů do § 48 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, který se věnuje důvodům pro vyloučení účastníka ze zadávacího řízení.

^{Budova Ministerstva pro místní rozvoj v Praze | zdroj: TI}

Centrální registr oznámení

Otazníky okolo zákona o střetu zájmů se nevznáší pouze nad funkčností ustanovení § 4a až 4c. Nefunkční je v tuto chvíli také přístup do Centrálního registru oznámení (CRO),¹⁹⁾ kde byla od roku 2017 na jednom místě dostupná oznámení veřejných funkcionářů o jejich činnostech, majetku a příjmech a závazcích dle § 9 až 11 zákona – zjednodušeně řečeno majetkových přiznání. K 31. prosinci 2020 došlo k vypnutí volného přístupu do registru na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 z února téhož roku, neboť došel k názoru, že nahlížení do CRO je přijatelné pouze na základě žádosti.

Návrh na zrušení ustanovení zákona o střetu zájmů z důvodu nepřijatelného „majetkového striptýzu“ podaly dvě skupiny senátorů: 42 zastoupených Ivem Valentou a 60 zastoupených Michaelem Canovem. Senátorům v době spouštění CRO vadilo to, že si ve veřejném registru bude každý moci najít informace o konkrétním majetku svého starosty či místostarosty. Ve svých návrzích na zrušení části zákona však příslušné ustanovení, které bezplatné nahlížení veřejnosti do registru upravuje (§ 13 odst. 3), paradoxně nenapadli. Ústavní soud dal senátorům částečně zapravdu, zrušil však jen většinu napadeného ustanovení o rozsahu zpřístupněných údajů (§ 14b odst. 1 písm. a) až c), protože nemohl zrušit nenapadené ustanovení § 13 odst. 3, které doteď říká, že oznámení veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 1 (tedy „politických“ veřejných funkcionářů) jsou dostupná bez předchozí žádosti. Znepřístupnění údajů v registru se tak týká majetkových přiznání všech veřejných funkcionářů. Tento postup Ústavního soudu v disentních stanoviscích zpochybnili někteří ústavní soudci včetně předsedy Pavla Rychetského, místopředsedy Jaroslava Fenyka, zpravodajky původního konceptu nálezu Milady Tomkové a soudkyně Kateřiny Šimáčkové. Ústavní soud si byl v únoru 2020 vědom toho, že na jeho rozhodnutí je nezbytné zareagovat novelou zákona o střetu zájmů, a proto vykonatelnost nálezu odložil na 31. prosinec 2020. K předložení vládního návrhu na opravu zákona o střetu zájmů v tomto smyslu ale nikdy nedošlo a několik poslaneckých iniciativ z různých důvodů ztroskotalo.²⁰⁾ Nápravu by měla zavést až nyní projednávaná novela zákona o střetu zájmů.²¹⁾

Vzhledem k tomu, že začínalo na konci roku 2020 být zřejmé, že k doplnění zákona o střetu zájmů nemůže stihnout dojít, začaly být funkce CRO znepřístupňovány. Ministerstvo spravedlnosti následně přistoupilo k tomu, že majetková přiznání poskytovalo na základě žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Tuto praxi však v dopise ministryni spravedlnosti jako nezákonnou zkritizoval předseda Úřadu pro ochranu osobních údajů a Ministerstvo spravedlnosti následně od poskytování jakýchkoliv údajů z CRO ustoupilo. Dokud nedojde k přijetí změn v zákoně o střetu zájmů, nebude zřejmě možné se k údajům, které měly být veřejnosti dostupné, vůbec dostat. Celý příběh je ukázkou špatného stavu legislativního procesu v České republice, přičemž svou část viny na znepřístupnění údajů veřejnosti nenesou jenom zákonodárci, ale také Ústavní soud i výkonná moc.

Předložená novela zákona o střetu zájmů

Nedostatečná vymahatelnost a celkově tristní stav zákona o střetu zájmů vedl poslance k tomu, že hned zkraje nového volebního období byla jako sněmovní tisk č. 110²²⁾ předložena poslanci pěti koaličních stran novela zákona o střetu zájmů, která má řešit nejpalčivější problémy současného znění normy. Jak uvádí sama důvodová zpráva, návrh nezavádí žádné zcela nové hmotněprávní povinnosti, ale pouze zpřesňuje stávající zákazy a další ustanovení, aby byla ustanovení pro prevenci střetu zájmů veřejných funkcionářů vymahatelná. Vláda zaujala k návrhu dne 19. ledna 2022 souhlasné stanovisko.²³⁾

Největších změn mají doznat právě ustanovení § 4a až 4c, která budou sice mít stejný obsah, ale dojde k téměř kompletní změně jejich znění. Jak bylo vysvětleno výše, dojde k nahrazení principu ovládání, takže veřejný funkcionář nebude smět být ani skutečným majitelem společností, které provozující média anebo jsou dodavatelem veřejných zakázek či příjemcem dotací a investičních pobídek.

Zákaz vlastnictví médií by se nově neměl vztahovat na menší společnosti, které nemají povinnost vyhotovit výroční zprávu dle zákona o účetnictví. Postihnuty budou tedy pouze organizace, které mají za účetní období aktiva vyšší než 40 milionů korun, čistý obrat vyšší než 80 milionů korun nebo více než 50 zaměstnanců.²⁴⁾ Vedle toho jsou ze zákazu výslovně vyjmuta stranická a obecní periodika. Tímto by mělo být dosaženo toho, že zákaz se bude týkat pouze těch regulovaných médií, která mohou mít na politickou soutěž na celorepublikové úrovni významný vliv. Aby nebylo jedinou hrozbou pro veřejného funkcionáře udělení pokuty v přestupkovém řízení, je za účelem zlepšení vymahatelnosti do návrhu doplněn zákaz vykonávat hlasovací práva, rozhodovat jako jediný společník nebo vyplácet podíl na zisku tomu veřejnému funkcionáři, který by ve stanovené lhůtě po zahájení výkonu funkce nepřestal být skutečným majitelem mediální společnosti. Kromě toho má být pod hrozbou neplatnosti zabráněno tomu, aby se veřejný funkcionář zákazu vlastnit média vyhnul tím, že by převedl svou účast na mediální společnosti na osobu blízkou nebo na osobu, se kterou jedná ve shodě. Neplatné by mělo být také jakékoliv jednání, které by směřovalo k tomu, že se taková osoba blízká nebo jednající ve shodě stane skutečným majitelem média. Jak ve svém stanovisku upozorňuje vláda, měla by být vyřešena otázka slučitelnosti těchto nových povinností s právem EU, neboť instrument nařízení prodeje podílu nebo zákaz vyplácení podílu na zisku jsou velmi silné a mohou dopadnout i na osoby, které nic neporušily.

Ustanovení § 4b a 4c tak rozsáhle doplňována nejsou. Opět má dojít nahrazení pojmu „ovládající osoba“ pojmem „skutečný majitel,“ což vede i ke zjednodušení předmětných formulací vymezujících zakázaný vztah k právnické osobě přijímající dotaci, investiční pobídku nebo veřejnou zakázku. Nadto je však zavedena sankce spočívající v neplatnosti smlouvy o plnění veřejné zakázky malého rozsahu a smlouvy o poskytnutí dotace nebo investiční pobídky, pokud by k jejich uzavření došlo v rozporu s předmětnými zákazy. Novou formulací § 4c má dojít k překlenutí výkladového sporu, který spočíval v tom, že některé úřady vykládaly odkaz na rozpočtová pravidla takovým způsobem, že se celý § 4c nevztahuje na dotace poskytované dle jakéhokoliv jiného právního předpisu. Nově se proto obecněji odkazuje na poskytnutí dotace „podle právního předpisu upravujícího poskytování dotací.“

Ve všech třech případech má získat určitá oprávnění Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který bude aktivně legitimován k podání určovací žaloby na neplatnost smluv uzavřených v rozporu s uvedenými zákazy. Vedle toho by měl tento úřad být oprávněn také uložit povinnost prodat podíl v mediální společnosti, přestat být jejím skutečným majitelem nebo provést jiná opatření, aby splnil své povinnost dle § 4a.

Dále se zákon o střetu zájmů novým ustanovením § 4d propojuje s evidencí skutečných majitelů, ze které se mají čerpat potřebné údaje. Je to však zavedeno s vyvratitelnou domněnkou, takže bude zřejmě existovat možnost vlastního posouzení toho, zda údaj v evidenci skutečných majitelů odpovídá skutečnosti. Zjistí-li zadavatel veřejné zakázky nebo poskytovatel dotace či investiční pobídky, že zapsaný stav skutečnosti neodpovídá, oznámí tuto skutečnost rejstříkovému soudu, který by na základě tohoto podnětu měl zahájit řízení z moci úřední o nesrovnalosti, je-li to vhodné k ochraně práv třetích osob.

Následně se jednoduchou opravou má změnit stav, kdy je veřejnosti zcela nepřístupný Centrální registr oznámení. V ustanovení § 13 odst. 3 se jednoznačně vymezuje, že přístup bude možný pouze na základě žádosti, k čemuž oklikou směřoval nález Ústavního soudu z února 2020. Rozsah poskytovaných údajů, tedy ustanovení § 14b odst. 1 zrušené Ústavním soudem, se znovuzavádí v původní formě, pouze dochází k mírně odlišné stratifikaci toho, které údaje budou o kterém veřejném funkcionáři žadateli dostupné. Žádost bude možné podat poštou na listině s úředně ověřeným podpisem, elektronicky datovou schránkou, prostřednictvím podatelny s žádostí opatřenou elektronickým podpisem nebo s pomocí kvalifikovaného systému elektronické identifikace. Zajištění jednoznačné identifikace osoby žadatele má zamezit zneužívání přístupu k údajům o majetku veřejných funkcionářů. K tomu se po modernizaci způsobů, jakými lze žádost podat, přistupuje tak, jako bylo dosud nutné žádat o umožnění nahlížení do majetkovým přiznání veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 2, tedy spíše nepolitických veřejných funkcionářů působících v bezpečnostních sborech, státních organizacích a úřadech. Naproti tomu má být dle návrhu rozvolněno ustanovení § 13 odst. 8, které v účinném znění stanoví, že údaje z CRO o veřejných funkcionářích dle § 2 odst. 2 mohou být využívány pouze za účelem zjištění případného porušení povinnosti při výkonu funkce dle zákona o střetu zájmů. Nově by bylo možné údaje z CRO využít pro zjišťování porušení jakékoliv povinnosti veřejného funkcionáře dle kterékoliv právní normy, bez vztahu k vykonávané funkci. V rámci minulých poslaneckých iniciativ byla tendence spíše omezovat veřejnost v tom, za jakým účelem by údaje z CRO ve vztahu ke všem evidovaným veřejným funkcionářům mohla využívat.

Nakonec se doplňují skutkové podstaty přestupků odpovídající nově zaváděným povinnostem, především ve vztahu k ustanovení § 4a, tedy vlastnictví médií. Výše možné pokuty v nejzávažnějších případech by mohla dosáhnout až 3 % hodnoty aktiv právnické osoby, jejímž prostřednictvím veřejný funkcionář porušil zavedený zákaz. Stanoví se tak alternativní hranice k dosavadní nejvyššímu postihu 250 000 Kč, který v případech významných mediálních domů nemusí mít žádný odstrašující efekt. Jak ale ve svém stanovisku upozorňuje vláda, není vhodné „vázat výši správního trestu jednoho subjektu na hodnotu aktiv subjektu odlišného.“ Tomu lze přisvědčit. Výše pokuty veřejnému funkcionáři, který porušil ustanovení zákona o střetu zájmů, by se měla podle navrhované úpravy odvíjet od výše aktiv společnosti, jímž je skutečným majitelem, což ale nemusí odpovídat tomu, jaký má z dané společnosti majetkový prospěch. Nově by přestupková řízení v nejzávažnějších případech měl vést Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.

Vzhledem k tomu, o jak ožehavé politické téma se jedná, je celkem pravděpodobné, že návrh bude dotčen více či méně racionálními pozměňovacími návrhy, které budou mít za cíl normu oslabit nebo její význam posunout,²⁵⁾ případně opravit nedostatky, na něž ve svém stanovisku k tomuto poslaneckému návrhu upozornila vláda.

^{Budova Poslanecké sněmovny PČR v Praze | zdroj: TI}

Bude to stačit?

Nedostatky a faktická nevymahatelnost podstatných částí zákona o střetu zájmů byly v posledních letech zjišťovány v situaci, kdy byl předseda vlády podezřelý z jejich porušování.²⁶⁾ Za této konstelace nebylo realistické nalezení konsenzuálního komplexního řešení zjištěných problémů. Nyní předložená novela se snaží řešit nejpalčivější problémy, ke komplexnímu podchycení prevence střetu zájmů má však stále daleko. Ano, navrhované úpravy mohou vymahatelnost zákona posílit, na místě je však širší věcná debata o tom, jak by vlastně měla norma regulující střet zájmů vypadat a kdo by měl na její dodržování dohlížet.

Z dikce důvodové zprávy²⁷⁾ k návrhu nyní účinného zákona o střetu zájmů z roku 2006 je zřejmé, že za hlavní těžiště úpravy bylo považováno zajištění transparentnosti jednání veřejných funkcionářů prostřednictvím deklarace osobních zájmů či týkající se jejich majetku. Za více než 15 let se ale vnímání problematiky střetu zájmů v České republice rozšířilo. Postupné novelizace zákona na to sice reagují, je ale otázkou, jak dlouho bude udržitelné roubování dalších a dalších povinností na kostru zákona, který se zaměřoval na jeden konkrétní aspekt prevence střetu zájmů.

Určité problémy způsobuje samotná konstrukce § 2, který vymezuje okruh veřejných funkcionářů, přičemž na tento paragraf odkazují další ustanovení zákona, a to vždy podle toho, kterého okruhu veřejných funkcionářů se daná povinnost nebo evidence týká. Výběr jednotlivých veřejných funkcionářů může někdy být poměrně arbitrární, založený na politickém konsenzu nebo dle přiměřenosti dopadů dané úpravy. Je pochopitelné, že je u postavení různých veřejných funkcionářů potřeba diferenciovat rozsah povinností, které na ně dopadají. Na druhou stranu nastává problém ve chvíli, kdy se uvažuje o vyškrtnutí konkrétního okruhu veřejných funkcionářů – jako nyní v návrhu novely, kde se předpokládá vynětí neuvolněných místostarostů obcí I. typu. Motivací je sice dle důvodové zprávy snížení administrativní zátěže představitelů menších obcí, zároveň by ale úplné vyškrtnutí těchto funkcionářů z § 2 odst. 1 znamenalo, že se nemusí ze zákona řídit ani obecnými pravidly pro prevenci střetu zájmů zakotvených v § 3 zákona. Vzhledem k tomu, že veřejní funkcionáři v zákoně o střetu zájmů z podstatné části regulují sami sebe, dostávají se často do problematické situace. Požadavky na zmírnění nároků na členy orgánů obcí přitom zaznívají často.

Současný zákon se potýká také s tím, jak účinně předcházet problému zneužívání vlivu médií politiky. V současnosti je totiž v tomto smyslu regulováno pouze televizní a rozhlasové vysílání a vydávání periodického tisku. Přestože se jedná o zásadní prostředky mediální komunikace, nelze pominout, že stále větší význam mají internetová média. V politickém souboji mohou hrát dokonce hlavní roli a lze předpokládat, že jejich význam bude spíše růst. Jak upozornila sama vláda ve svém stanovisku, zákazy dle § 4a zákona na internetová média vůbec nedopadají. Vedle toho jsou však postiženy dětské či odborné technické časopisy nebo hudební kanály, které mají mizivý vliv na veřejné mínění.²⁸⁾ Řešení nedokáže zajistit samotný zákon o střetu zájmů. Do budoucna bude jistě potřebné nadefinovat on-line média takovým způsobem, aby na ně mohl zákon o střetu zájmů pouze odkazovat, jak činí nyní v případě médií, jejichž činnost je licencovaná, a proto je lze poměrně jednoduše vymezit a zakázat jejich zneužívání k zisku či udržení veřejné funkce.

Nakonec je rozhodujícím aspektem to, kdo na dodržování pravidel o střetu zájmů dohlíží. V tuto chvíli se sice daří postihnout běžná pochybení veřejných funkcionářů, kteří třeba nepodají včas majetková přiznání, významnou roli ale hraje občanská společnost a média, jež v rámci své činnosti obsah oznámení analyzovaly, dokud byly veřejně k dispozici. Přestupková řízení pak vedou jednotlivé obce s rozšířenou působností dle bydliště veřejného funkcionáře. Na dodržování § 4b a 4c by měli dohlížet sami zadavatelé nebo poskytovatelé veřejných finančních prostředků. Nově se navrhuje poskytnutí některých pravomocí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, to je však malý ústřední správní úřad, který se agendě střetu zájmů zatím vůbec nevěnuje, navíc se od svého vzniku potýká s nedostatečnou akceschopností. Uvažovat by se mělo tedy především nad tím, kdo by si mohl vzít celou problematiku střetu zájmů „pod svá křídla,“ a dokázal by tak nastavit nějaké konkrétní směřování, jinak si bude každý úřad řešit pouze svou část roztříštěné agendy a tratit na tom budou především ti veřejní funkcionáři, kteří se snaží střetu zájmů vyvarovat.

^{Ilustrační fotografie | zdroj: TI}

Autorem je právník Transparency. Komentář byl sepsán pro časopis Soukromé právo od Wolters Kluwer.

Seznam souvisejících předpisů a judikatury

• -návrh poslanců Jakuba Michálka, Věry Kovářové, Marka Výborného, Marka Bendy a Jana Jakoba na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů; sněmovní tisk č. 110
• -zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů
• -zákon č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů
• – 48 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů
• – 33 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
• – 74 a § 75 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů
• -Nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 4/17 ze dne 11. února 2020
• -Nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 38/17 ze dne 11. února 2020
• -Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 12. 2008 ve věci C-213/07, Michaniki AE proti Ethniko Symvoulio Radiotileorasis a Ypourgos Epikrateias
• -Rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 20. 3. 2013 ve věci T-415/10, Nexans Francie proti Společnému evropskému podniku pro ITER a rozvoj energie z jaderné syntézy

_{1 Autor se v rámci své pozice právníka v organizaci Transparency International ČR aktivně věnuje kauze střetu zájmů Andreje Babiše. Organizace podala podněty v této věci Evropské komisi a Městskému úřadu v Černošicích. S Andrejem Babišem vede soudní spor o ochranu osobnosti.}

_{2 § 33 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.}

_{3 Například § 19c odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že funkce předsedy Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí není slučitelná mj. s funkcí prezidenta republiky, člena vlády, poslance nebo senátora, soudce, státního zástupce nebo jakékoliv jiné funkce ve veřejné správě. Zároveň je zakázáno členství v politické straně či hnutí.}

_{4 Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o střetu zájmů, tedy zákaz zaměstnaneckého poměru, podnikání nebo členství v orgánech korporací se netýká poslanců a senátorů. Důvody pro vyčlenění některých veřejných funkcionářů často nebývají veřejně známě. Srov. VEDRAL, Josef. Zákon o střetu zájmů. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 43.}

_{5 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 8/2011 (aktualizováno k 1. 1. 2014) výslovně s odkazem na judikaturu a odbornou literaturu potvrzuje: „Člen zastupitelstva, který je ve střetu zájmů, má právo účastnit se jednání a hlasovat, a závisí pouze na jeho úvaze (na jeho morálním postoji a politické odpovědnosti), zda se projednávání či hlasování opravdu zúčastní.“ Dostupné zde: https://www.mvcr.cz/clanek/stanoviska-odk-2011.aspx}

_{6 Body č. 97 a 98 v Ústavní soud České republiky. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 [online]. 11. 2. 2020 [cit. 18. 2. 2022]. Dostupný z https://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-4-17_2}

_{7 Body č. 107, 159-160 tamtéž.}

_{8 § 74 an. zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů.}

_{9 Bylo však zaznamenáno vytvoření indikativních seznamů některými řídícími orgány poskytujícími evropské dotace. K centralizaci nebo oficiálnímu zpracování nedošlo, více zde: https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/dotace-blacklist-stret-zajmu-agrofert-andrej-babis-ministerstvo-prace_2001160600_kno}

_{10 Směrnice Evropského parlamentu a rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018, kterou se mění směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu a směrnice 2009/138/ES a 2013/36/EU. Dostupná zde: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2018/843/oj}

_{11 § 42 an. zákona o evidenci skutečných majitelů.}

_{12 § 44 zákona o zadávání veřejných zakázek.}

_{13 Ustanovení § 48 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek říká: „Zadavatel může vyloučit účastníka zadávacího řízení pouze z důvodů stanovených tímto zákonem, a to kdykoliv v průběhu zadávacího řízení.“}

_{14 Dopis ministryně Kláry Dostálové ze dne 17. 9. 2019 adresovaný poslanci Ivanu Bartošovi, č.j. MMR 35458/2019-33.}

_{15 Bod 9 přílohy č. 1 k usnesení vlády České republiky č. 22 ze dne 19. 1. 2022. Dostupné zde: https://apps.odok.cz/attachment/-/down/NANACAZBZ5LN}

_{16 Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 12. 2008 ve věci C-213/07, Michaniki AE proti Ethniko Symvoulio Radiotileorasis a Ypourgos Epikrateias. Dostupné zde: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=76072&pageIndex=0&doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3647147}

_{17 Body 115 až 118 rozsudku Tribunálu (prvního senátu) ze dne 20. 3. 2013 ve věci T-415/10, Nexans Francie proti Společnému evropskému podniku pro ITER a rozvoj energie z jaderné syntézy. Dostupné zde: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=135264&pageIndex=0&doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3651195}

_{18 Bod 9 přílohy č. 1 k usnesení vlády České republiky č. 22 ze dne 19. 1. 2022.}

_{19 Dostupný na cro.justice.cz}

_{20 Sněmovní tisky č. 797 a 956 v minulém volebním období.}

_{21 Autor vývoj situace ohledně znepřístupnění CRO podrobněji popisuje zde: https://denikreferendum.cz/clanek/33050-jak-neschopnost-statnich-instituci-znepristupnila-centralni-registr-oznameni}

_{22 Dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=9&CT=110&CT1=0}

_{23 Usnesení vlády České republiky č. 22 ze dne 19. 1. 2022. Dostupné zde: https://apps.odok.cz/djv-agenda?date=2022-01-19}

_{24 § 20 a 21 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.}

_{25 Například v minulém volebním období byl klíčový pokus o napravení situace s nepřístupným CRO neúspěšný z toho důvodu, že KSČM podmiňovala svou podporu na vztažení zákona o střetu zájmů také na novináře veřejnoprávních médií.}

_{26 Krajský úřad Středočeského kraje dvakrát (26. 9. 2019 a 16. 11. 2021) pravomocně rozhodl o tom, že se řízení vedené proti Andrejovi Babišovi zastavilo, neboť spáchání skutku nebylo prokázáno, respektive o věci již bylo dříve rozhodnuto.}

_{27 „Právním instrumentem, který by měl zajišťovat transparentnost jednání veřejného činitele je právní předpis, na základě kterého jsou vybraní veřejní funkcionáři povinni deklarovat své osobní zájmy, popřípadě zájmy osob, jejichž zájem lze postavit na roveň zájmu veřejného funkcionáře.“}

_{28 Bod 5 přílohy č. 1 k usnesení vlády České republiky č. 22 ze dne 19. 1. 2022.}