Dočasné pověření jako způsob obsazování míst ředitelů nemocnic

^{Deska Ministerstva zdravotnictví | zdroj: TI}

Co skutečně znamená dočasné pověření: tato otázka je úzce navázána na rovinu pracovněprávní. Protože jak jmenování, tak jiné způsoby založení pracovního poměru jsou instituty pracovního práva. Je však nutné předně říci, že „dočasné pověření“ využívané u osob stojících v čele nemocnic zákoník práce ani obecně česká právní úprava nezná. Pokud zřizovatel přistoupí k dočasnému pověření osoby vedením nemocnice, může být tento postup interpretován právně dvěma způsoby.

Zaprvé může jít o dohodu o dočasné změně pracovního poměru. Tento závěr by však přicházel v úvahu jen v těch situacích, kdy by dočasně pověřená osoba byla již v pracovněprávním poměru ke zřizovateli. A především, pokud by dočasné pověření bylo k zastupování nepřítomného zaměstnance (třeba z důvodu jeho pracovní neschopnosti) nebo ke splnění konkrétního úkolu a vyplývalo by z vnitřních předpisů zaměstnavatele.

Pokud není dočasné pověření takto konkretizováno, mělo by být posuzováno jako jmenování dle zákoníku práce. Především pak v situaci, kdy je dočasně pověřována osoba, které nemá žádný pracovněprávní poměr v dané instituci.

Rozhodující není označení právního jednání zřizovatelem, ale povaha pověření. I z konstantní judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že „o jmenování do funkce jde nejen tehdy, jestliže zaměstnavatel svůj projev vůle tak výslovně označí. Za jmenování do funkce lze považovat též takový projev vůle zaměstnavatele, kterým zaměstnance ‚pověřuje‘ určitou funkcí (ať dočasně či trvale), jestliže je nepochybné, že nejde jen o zastupování jiného vedoucího zaměstnance (např. v době jeho nepřítomnosti), které vyplývá z vnitřních předpisů zaměstnavatele a které zaměstnavatel ‚pověřovací listinou‘ jen potvrzuje“ (rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 2. února 2006, sp. zn. 21 Cdo 1082/2005)

Pokud tedy dojde k dočasnému pověření konkrétní osoby vedením nemocnice místo odvolaného ředitele na neurčitou dobu či do vyhlášení výběrového řízení na uvolněnou pozici, nemá takové pověření konkrétní a jasně stanovený rámec. Mělo by tak být posuzováno jako faktické jmenování, ač tak nemusí být zřizovatelem označeno. Z tohoto závěru pak vyplývá zásadní požadavek, a to, aby v rámci takového postupu byla dodržena všechna pravidla nastavená zákonem či interními předpisy zřizovatele pro jmenování na tuto pozici.

Vzhledem k tomu, že v prostředí státních nemocnic a nemocnic zřizovaných samosprávami většinou nejsou stanovena v zásadě žádná pevná pravidla pro výběrová řízení a jmenování nemusí však zřizovatel zpravidla dodržet ani žádné konkrétní postupy v případě dočasného pověření, které je fakticky jmenováním.

„Přestože za současného nastavení dočasné pověření ředitele nemocnice právně obstojí, nesplňuje takový postup často nároky na transparentnost fungování veřejných institucí,“ říká Petra Audová, právnička TI ČR.

Dočasné pověření ano, ale s jasnými pravidly

Je samozřejmě pochopitelné, že mohou nastat situace, kdy po náhlém odvolání nebo odstoupení ředitele nemocnice není možné čekat s obsazením místa na dokončení řádného výběrového řízení. Výběrové řízení vždy trvá určitou dobu, ale chod nemocnice je potřebné zajistit okamžitě. Nemělo by však docházet k tomu, že na dosazení bude využíváno zastřené jmenování, které tak může být použito jen proto, že samo nemá stanoveny žádné mantinely.

Místo toho by skutečně mělo být využíváno dočasné pověření, které je zcela legitimním nástrojem pro řešení náhlého odchodu vedení. Avšak tato možnost by měla být zákonem jasně zakotvena.  Zásadní je také to, aby byly v rámci dočasného pověření vymezeny kompetence pro dočasně pověřenou osobu, které by měly být omezenější oproti kompetencím řádně jmenovaného ředitele. V optimálním případě by měla být v interních předpisech zřizovatele nastavena základní pravidla pro tento postup.

Klíčové je i stanovení doby, po kterou bude dočasně pověřená osoba vykonávat pozici ředitele, a navázání tohoto časového úseku na termín pro vyhlášení výběrového řízení. Tak bude dočasné pověření již od počátku jasně časově omezeno.

„Jasné zakotvení těchto základních pravidel může posunou v dnešní době značně netransparentní a korupčně rizikový proces dočasného pověření vedení nemocnic na zcela jinou úroveň,“ dodává Petra Audová, právnička TI ČR.

Příkladem současné praxe zřizovatelů nemocnic při náhlém odvolání nebo odstoupení konkrétního ředitele je situace v Institutu klinické a experimentální medicíny (IKEM). 18. srpna 2023 rezignoval na funkci ředitele této instituce Michal Stiborek. Stalo se tak z důvodu kauzy související s poskytováním úvěrů, ve které byl zapojen.

Vedením IKEMu byl poté v plném rozsahu pověřen statutární zástupce institutu Jiří Malý. Ten však na svou funkci záhy také rezignoval, a to s ohledem na další kauzu probíhající na pozadí chodu tohoto zdravotnického zařízení.

Do výběru nového ředitele na základě řádného výběrového řízení byla vedením IKEMu od 1. 9. 2023 dočasně pověřena Helena Rögnerová, vrchní ředitelka sekce pro ekonomiku a zdravotní pojištění Ministerstva zdravotnictví. Výběrové řízení však prozatím nebylo vyhlášeno.

Současná „dočasně pověřená“ ředitelka je tak ve své funkci již více jak 9 měsíců a vede toto zdravotnické zařízení, aniž by byla vybrána na podkladě řádného výběrového řízení. Přestože v jejím případě jde bezesporu o osobu, která má zkušenosti s vedením nemocnice, stále je její pověření více politickým rozhodnutím, než rozhodnutím založeným na kvalifikovaném a transparentním výběru kandidátů.

Bez existence zákonné lhůty pro vyhlášení nového výběrového řízení je navíc toto „dočasné pověření“ v zásadě na neomezenou dobu. Dočasné pověření představitelky ministerstva řízením nemocnice navíc vytváří nerovnováhu a dává prostor potenciálnímu tlaku ze strany ministerstva či přímo ministra na postupy a rozhodnutí, která budou v souladu s jeho zájmy.

Příspěvková organizace i obchodní společnost

Pro komplexní pohled na celou problematiku dočasného pověření je potřebné dodat, že nemocnice zřizované státem či samosprávami mají různé právní formy. Jako v případě IKEMu může jít o příspěvkové organizace. U této právní formy je vedoucím dané právnické osoby ředitel. Avšak především nemocnice zřizované obcemi a kraji mají často formu obchodních společností – jsou to akciové společnosti nebo společnosti s ručením omezeným.

U těchto nemocnic rozhoduje o jejím chodu statutární orgán. V některých případech pak ředitel, na kterého statutární orgán přenáší část svých pravomocí.

Ač je u těchto nemocnic mechanismus dosazování vrcholného managementu nastaven odlišně, i zde se projevuje stejný problematických aspekt: neexistence jasně definovaných pravidel pro řešení situace po odchodu osoby stojící v čele nemocnice.

Není stanoven rámec pro dočasné pověření ani lhůta pro vyhlášení výběrového řízení, která by limitovala činnost dočasně pověřené osoby. I v těchto typech nemocnic tak je situace po náhlém odchodu ředitele často značně nepřehledná, a vedením jsou pověřovány osoby v podstatě „ze dne na den“ bez jakéhokoliv výběrového řízení a bez časového omezení.

Kritické aspekty současného nastavení „dočasného pověření“

Aktuálně nastavenému procesu dočasného pověření osoby vedením nemocnice nepředchází žádné výběrové řízení a nemá stanoveny v zásadě ani žádná pravidla. Výjimkou je pouze úprava výběrových řízení na pozice ředitelů příspěvkových organizací zřízených Ministerstvem obrany. Kromě ní ale absence pravidel vzbuzuje pochybnosti o transparentnosti takového postupu.

Rizikovost dočasného pověření, nejen z korupčního hlediska, je pak o to větší, pokud takto dočasně pověření ředitelé vykonávají svoji funkci po mnoho měsíců bez časového omezení. A to ani povinností zřizovatele vyhlásit do určité doby výběrové řízení.

Konkrétním úskalím takto nastaveného, nebo spíše nenastaveného, dosazování osob do vedoucích pozic ve zdravotnictví, je fakt, že dočasně pověření ředitelé nemocnic nemají omezenou pravomoc. Nerozhodují tedy jen o aktuálních potřebách nemocnic, ale i o strategických otázkách a dlouhodobých plánech, jako by šlo o trvalé jmenování.

Tím se vybrané osoby fakticky stávají plnohodnotnými manažery nemocnic, což však vyvolává otázku o legitimitě jejich rozhodování. Dočasně pověření ředitelé mohou být navíc více náchylní k rozhodnutím, která vyhovují krátkodobým zájmům nebo politickým tlakům, protože vědí, že jejich pozice není trvalá.

Problematickým aspektem současného „dočasného pověření“ je pak i nerovnováha mezi zřizovatelem a dočasně pověřeným ředitelem. Zřizovatel má pravomoc kdykoliv dočasně pověřenou osobu odvolat. Toto jeho rozhodnutí navíc nenese tak vysoké reputační riziko, jako v případě, že by náhle odvolal ředitele nemocnice vybraného a jmenovaného na základě řádného výběrového řízení.

Tento nepoměr může vést k tomu, že ředitel bude více nakloněn plnit přání zřizovatele než jednat nezávisle a v nejlepším zájmu nemocnice a jejich pacientů.

V neposlední řadě může být dočasné pověření i nástrojem, jak dosadit preferované kandidáty na významné pozice ve zdravotnictví, a to bez nutnosti dodržet jakákoliv pravidla při jejich výběru. A také bez časového omezení nebo minimálně na dlouhou dobu.

Bez pravidel to půjde těžko

Využívání dočasného pověření po odvolání či odstoupení ředitele nemocnice není samo o sobě problematické. Rizikovým, nejen z korupčního hlediska, se však stává ve chvíli, kdy tento postup není jasně legislativně zakotven a nejsou stanovena předem alespoň základní pravidla.

V takovém případě vzniká velký prostor pro libovůli zřizovatele, která není omezena ani povinností vyhlásit výběrové řízení do určité doby. Takové nastavení však vyvolává nejen pochybnosti o transparentnosti výběru, ale otevírá prostor pro korupci a klientelismus.

V neposlední řadě může vést k možnosti většího zásahu zřizovatele do činnosti nemocnice, než by bylo vhodné. To vše pak může mít negativní dopad na stabilitu a funkčnost dané nemocnic a zdravotnictví obecně.  

Bez jasně stanovených pravidel a legislativního zakotvení zůstává prostor pro nevhodné praktiky a možné korupční jednání velký. Cílem by však mělo být tyto možnosti eliminovat, a ne je přehlížet a doufat, že nebudou využity.

Klíčové je proto zajistit, aby došlo k nastavení zákonného rámce pro dočasné pověření a aby byla stanovena jasná pravidla, která určí kompetence dočasně pověřených osob včetně konkrétního časového limitu pro jejich působení. Pouze tak lze zajistit transparentnost při výběru osob stojících v čele zdravotnických zařízení a zamezit možnému zneužití mechanismu „dočasného pověřování.“

K tématu korupce ve zdravotnictví vyšel již článek o Nákupu léků v nemocnicích a o Procesu jmenování a odvolávání ředitelů.