Blog Ondřeje Srba: „Sankce za neoznámení osobního zájmu zastupiteli podle zákona o střetu zájmů“

Publikováno: 3. června 2015

Návrh novely zákona o střetu zájmů řeší a upravuje řadu oblastí, kde je současná úprava zjevně nedostačující. Obecně jde o pozitivní změnu. Novela však některé problémové faktory současné úpravy neřeší a v určitých částech jí chybí odvaha.

Ondřej Srb - foto

Ondřej Srb, asistent Právní poradny TI | zdroj: TI

Jeden z největších nedostatků vidím v problematické výši sankce a v tom, že orgán rozhodující o sankci bude stále vázán k subjektům, o kterých rozhoduje.

V rámci mé praxe nejčastěji řeším situaci, kdy zastupitelstvo územně samosprávného celku prodává, pronajímá či směňuje určitý nemovitý majetek subjektu, který je napojen na některého ze zastupitelů. Zde pak podle ZSZ vyvstává povinnost zastupitele před hlasováním oznámit svůj vztah k projednávané věci. V případě, že je prodej, směna či pronájem provedena za cenu v místě a čase obvyklou, tak by se případná sankce za neoznámení mohla zdát jako zbytečně formalistická. V opačném případě, kdy je cena obecního majetku vyčíslena výrazně níž, než je obvyklé, jde často o jediný způsob sankcionování zastupitele, který se mohl obohatit na úkor obce. V této souvislosti je ještě dobré uvést, že pouze u prodeje a směny majetku vyvstává povinnost odůvodnění ceny, která není v místě a čase obvyklá, u ostatních nakládání s obecním majetkem není ani tento instrument k indikování možného obohacení zastupitele.

S ohledem na zmíněné se domnívám, že nutnost sankce za nenahlášení střetu zájmů je zcela zřejmá. V rovině praktické pak lze mít za to, že zastupitel, který zapomněl oznámit z nedbalosti je chráněn tím, že pokutující orgán projednává možnou sankci převážně jako reakci na podnět. Kde nevzniká škoda, je menší šance, že by si někdo stěžoval (v podstatě jen z důvodů politických) a i v případě podnětu pro formální pochybení může pokutující orgán uložit nižší pokutu.

Modelově si teď představme situaci, kdy dochází k prodeji obecního majetku – nemovitosti, za polovinu tržní ceny a to do rukou společnosti A s majetkovou účastí pana starosty. Záměr obce byl po zákonem stanovenou dobu vyvěšen na úřední desce a jako jediný uchazeč se přihlásí právě společnost A. Jí navržená cena je výrazně nižší, než cena, za kterou se obdobné nemovitosti na území obce obvykle prodávají. V materiálech, pro jednání zastupitelstva je uvedeno, že cena byla sjednána níž, než je v místě a čase obvyklé, protože se přihlásil jen jeden uchazeč a náklady na udržování nemovitosti jsou pro obecní rozpočet zbytečnou zátěží1.  V tuto chvíli, kdy prodej musí schválit zastupitelstvo obce, je pro jeho hlasování klíčové, aby všichni členové věděli, jaký je vztah starosty k projednávané věci. Logika se opírá o to, že díky interním informacím, znalosti procesního postupu a vlivu na iniciování nabídky prodeje, je každý subjekt napojený na starostu v obrovské výhodě. Ve chvíli, kdy zastupitelstvo hlasuje bez znalosti věci, tak formálně schvaluje prodej a činí krok, který je pro obec právně závazný. Je zde možné argumentovat tím, že zastupitelstvo prodej odhlasuje, protože je s výší navržené ceny spokojeno a jakákoliv zmínka o napojení na starostu je tedy irelevantní. V ideálně fungujícím systému by to byla pravda, ale v konkrétní situaci má oznámení poměru k věci dva zcela jasné důvody. 1. Členové zastupitelstva nemusí být vždy dokonale obeznámeni s předmětem hlasování. Oznámení tedy může zvýšit jejich zájem o předmět hlasování a mohou si vyžádat další informace. 2. S tím souvisí i to, že oznámení o vztahu k projednávané věci musí být uvedeno v zápise jednání zastupitelstva a jde tedy o krok, který může být, spolu s dalšími okolnostmi2, podkladem pro vyvození trestní odpovědnosti zastupitele za zvlášť nevýhodný prodej. Speciálně v případech, kdy by část zastupitelů začala namítat nevýhodnost prodeje. Jakkoliv taková situace nastane zřídka a v jasně prokazatelných případech, tak psychologický efekt na zastupitele zde nepochybně být může.

Co tedy hrozí starostovi, který svůj poměr k projednávané věci neoznámí a podepíše smlouvu, kterou se výhodně převádí obecní majetek na společnost A?

V současné době lze uložit za neoznámení osobního zájmu před projednáním věci pokutu do výše 50.000,-Kč (nicméně je třeba říct, že v praxi se pokuty vůbec neudělují, či jen v řádu tisícikorun3). Návrh novely na jednu stranu lehce zpřísňuje porušení tohoto zákona a to tím, že stanovuje závaznou dolní hranici 1000,-Kč při neoznámení. Pokud tedy bude konstatováno porušení zákona, tak pokuta musí být uložena. Na druhou stranu lze stále mít za to, že v případě, kdy se zastupitel obohatí o několik milionu, je tato sankce v porovnání s vzniklým obohacením marginální. Zde se samozřejmě nabízí otázka, jestli neoznámení má trestat formální nedodržení stanoveného postupu nebo to, že zde neoznámením obci vznikla/mohla vzniknout škoda. Jsem přesvědčen, že by zde měla být možnost pokutujícího orgánu, aby s přihlédnutím ke všem okolnostem mohl výší pokuty reagovat právě na to, zda šlo buď čistě o formální prohřešek, nebo zda se dotyčná osoba opravdu mohla obohatit na úkor obce. Domnívám se, že současná úprava je právě takto koncipována, pouze by bylo třeba posunout horní hranici udělení pokuty o řád výš.

Druhým problémem je pak právě samotný orgán, který o sankci rozhoduje. Novela směřuje k tomu, že o případném přestupku má dál rozhodovat obecní úřad obce s rozšířenou působností, dle trvalého pobytu veřejného funkcionáře. To v praxi může přinést řadu naprosto směšných a absurdních situací. Dokážete si představit, jak bude obec s rozšířenou působností rozhodovat o tom, zda spáchal starosta, který dle zákona stojí v čele obecního úřadu, přestupek? Já taky ne.

I pokud však půjde o zastupitele nebo i jiného veřejného funkcionáře, jenž zrovna není zastupitel obce, jež o jeho přestupku rozhoduje, tak si jen těžko dokážu představit, že by si úřad nezávisle a nestraně zhodnotil, zda došlo k porušení zákona a na základě toho uložil sankci. S ohledem na lidské vazby, politické kontakty, vazbě osoby na místo bydliště a podřízení úřadu osobě starosty lze mít za to, že rozhodování úřadu bude vždy stiženo stínem pochybností.

Zatímco u otázky výše sankcí je ještě možnost, že by v průběhu připomínkového řízení mohlo dojít k navýšení pokuty za neoznámení osobního zájmu před projednáním věci, tak u odebrání sankční agendy obcím s rozšířenou působností příliš nevěřím jakékoliv změně. Co by mohlo být, v rámci možností, elegantním řešením, by bylo nechat sankcionování na obcích s rozšířenou působností, ale zrušit jejich územní působnost dle trvalého bydliště veřejného funkcionáře. Jednotlivé případy by pak byly přidělovány v rámci rotačního principu a přidělování by mělo na starosti Ministerstvo spravedlnosti, které má být novelou stanoveno, jako ústřední správní a evidenční orgán pro otázku střetu zájmů. V případě, že by mělo být přiděleno obci, kde je veřejný funkcionář zároveň politicky činný, tak by bylo přiděleno další obci v řadě.

Nevýhodou by zde samozřejmě byla samotná administrativa spojená s přidělením podnětu obci a dále větší náročnost pro obec získat zápisy z jednání zastupitelstva (ideálně z druhého konce republiky). Jsem však pevně přesvědčen, že tyto drobné nevýhody by jasně převážila větší nestrannost, nezávislost a nepodjatost procesu rozhodování o sankci.

1 V ideálním případě by samozřejmě nejprve obec měla nechat stanovit cenu nemovitosti a první záměr obce prodat majetek by neměl obsahovat nižší cenu než je obvyklá. V praxi se tak často neděje a samo o sobě to nezavdává důvod k sankci.

2 Více judikáty 5 Tdo 827/2012 a 5 Tdo 848/2010 a publikace Trestní odpovědnost osob činných ve volených orgánech územních samosprávných celků – 7 NZN 603/2014

3 K této otázce připravil řadu podkladů spolek Oživení a přesvědčivě doložil neúčelnost sankcí a neochotu sankcionujícího orgánu k nim přistupovat.

 

Novela směřuje k tomu, že o případném přestupku má dál rozhodovat obecní úřad obce s rozšířenou působností, dle trvalého pobytu veřejného funkcionáře. To v praxi může přinést řadu naprosto směšných a absurdních situací.