Blog Ondřeje Cakla – „Myanmar: Jevištní demokracie jako metoda, state capture jako účel“

^{Ondřej Cakl, projektový koordinátor TI | zdroj: TI}

Zajistit nefungování institucí

Zvenku totiž Svazová republika Myanmar také působí jako stát postavený na pilířích, které odpovídají koncepci novodobého státu, jak ji známe třeba z Evropy. Existují tu vláda, parlament i soustava soudů, státní aparát s mnoha institucemi určenými k zajištění správy jednotlivých oblastí, funguje tu nevládní sektor občanských organizací, média, soukromý, polostátní a státní business atd.

Bližší pohled na kteroukoliv z těchto institucí prozradí, že žádná z nich nefunguje podle představ, které o správě státu máme. Přesněji, ty pilíře, které v jiných zemí národní/státní integritu konstituují, jsou v Myanmaru ne pouze nefunkční (a každý z nich produkuje opak toho, co od něj očekáváme), ale každý svou specifickou měrou dokonce katalyzuje degradaci těch ostatních – jednotlivé prvky se doslova udržují v dysfunkcích navzájem. Ukažme si to na typickém příkladu.

Protikorupční komise

Naším klíčem k porozumění státní integritě Myanmaru je protikorupční agenda, proto se podívejme na fungování pilíře, jenž je tu k potlačování korupce zplnomocněn.[i]

Myanmarská Protikorupční komise (ACC – Anti-Corruption Commision) je samostatný orgán výkonné moci, který má zákonem (č. 23, 2013 ve zn. pozd. předpisů) stanovené pravomoci ve vyšetřování, omezování a dokonce trestání korupce.[ii] Instituce má aktuálně 12 členů a příslušný administrativní aparát. Členové rady jsou jmenováni prezidentem a předsedy dolní a horní komory parlamentu. Rekrutují se z řad státních úředníků, soudců, tj. lidí, kteří se etablovali díky větší či menší spolupráci s armádou. Třetinu rady pak tvoří přímo bývalí armádní důstojníci.[iii]

Zákon umožňuje podat ke komisi podnět komukoliv, kdo se stal svědkem korupce. Současně ukládá komisi přijmout opatření, pokud se podnět prokáže jako neodůvodněný. Přes nebezpečí, že se podnět obrátí proti ohlašovateli, je komise zavalena tisíci podnětů, jejichž relevance je mizivá a jejich prošetření za hranicí kapacit instituce.[iv]

Komise pochopitelně nevykonává exekutivu. Pro případný „zátah“ na korupčníky musí povolat policii. Barmské nevládky nicméně dokumentují případy, kdy jsou zásahy policie dopředu prozrazeny stíhaným osobám, takže v policejních poutech skončí nejmenší nastrčení viníci, nebo ani ti ne. Policie (coby jeden z pilířů) tedy často přispívá spíše k sabotáži práce komise. To je ale jen určitý nešvar, nikoliv systémové selhávání.

Systémový problém najdeme jinde: útvar sice agilně vyšetřuje kauzy mířící do vysokých politických pater, ale nesmí se dotýkat jejich armádních složek. A není to pouze evidence vycházející z jeho aktivit?: je to jeho oficiální stanovisko. Armáda má ale ve Svazové republice neoddiskutovatelný politický vliv, viz dále. (Pojistkou proti vstupu do armádních sfér je také to, že jakékoliv soudní řízení a vyšetřování, které by se dotýkalo armády, automaticky přebírá do rukou vojenská jurisdikce, a to podle ústavy z roku 2008.)[v]

^{Předávání protikorupčního know-how organizaci MATA v Myanmaru | zdroj: TI}

Naopak, pokud by podnět podaný ke komisi obsahoval závažné důkazy prokazující korupci týkající se jakéhokoliv reprezentanta aktuální armádní moci, tento podnět se dostává do rukou lidem, kteří:

1. mohou mít zájem na jeho nevyšetření,
2. mohou mít zájem na umlčení oznamovatele.

Myanmarské nezávislé organizace zabývající se omezováním korupce jsou tedy zatím drženy v šachu, neboť jejich nálezy mají malou šanci na uplatnění v nápravných procesech, a mohou reálně vyvolat pronásledování svých autorů. Dvojnásobně to platí o novinářích.[vi]

Samotná existence komise však vyvolává dojem, že je proti korupci v Myanmaru veden institucionální boj, ba co více, práce komise účinně zasahuje do politické situace.[vii] Tím je elegantně znemožněno, aby boj proti korupci probíhal reálně. Protikorupční komise naopak svou činností podporuje institucionalizovanou „velkou korupci“ v Myanmaru (tj. zneužití veřejné pravomoci pro individuální politický zájem).

A stejný princip udržované nefunkčnosti a kontraproduktivity najdeme i u jiných institucí.

Katalyzace?

Použil jsem tento termín, abych ukázal, že vedle kontraproduktivnosti institucí je v Myanmaru viditelný ještě další jev: instituce se uzamykají do nefunkčnosti navzájem.

V případě Protikorupční komise je oním katalyzujícím prvkem soudní systém. Klasické soudy jsou beznadějně prosycené úplatkářstvím, a z podstaty věci proto produkují nespravedlnost, spíše než by dbaly o nalezení spravedlnosti. A především, celý systém obsahuje obstarožní složku vojenských soudů s Ústavou deklarovanými pravomocemi nad armádními případy (článek č. 319).

Dokud bude mít myanmarský systém tuto ingredienci, bude činnost komise vždycky kontraproduktivní. A naopak. Dokud komise neprošetřuje podněty směřující do armády, přitakává dualismu soudnictví, který má ničivé důsledky pro balanci moci ve státě. O tom viz dále.

Ne-institucionální vládnutí

Pokud by myanmarské instituce měly reprezentovat reálnou moc ve státu, musel by Myanmar být zvláštním případem chaosu a anarchie, neboť instituce tu de facto nemají sílu, robustnost a efektivitu potřebnou pro reálnou distribuci výkonné moci. Pilíře, jež v jiných zemích zajišťují národní integritu a distribuci a rovnováhu moci, jsou zde jen potěmkinovskou atrapou. Ale k chaosu a anarchii má situace ve Svazu skutečně velmi daleko. Je jasné, že vládnutí tu nějak probíhá. Jak a kdo tu tedy vládne?

Nezastírejme, že odpověď na tuto otázku je zjevná a dobře známá. Zemi ve skutečnosti stále vládne armáda. Daleko zajímavější a smutnější je odpověď na otázku jak.

^{Předávání protikorupčního know-how organizaci MATA v Myanmaru | zdroj: TI}

Distribuce moci – vládnutí v Myanmaru

Parlament, ministerstva, státní aparát.

Armáda má ústavou (2008) zaručeno 25 % křesel ve dvoukomorovém parlamentu. Na tato křesla armáda své reprezentanty dosazuje. Stejně tak má armáda vymíněnu nediskutovatelnou kontrolu nad třemi ministerstvy (obrana, vnitro, zahraniční věci). Ministerstva jsou na výkonných funkcích také obsazena armádními exponenty (vazby na armádu u těchto lidí mají všechny představitelné podoby – bývalí vojáci, aktuální vojáci, lidé s kontakty na armádu atd.). Tito úředníci představují „dědictví“ aparátu.

V posledním roce dochází k novému nelegitimnímu a nezdůvodněnému obsazování celé státní administrativy armádními administrátory. – Jejich nástup do úřadů neprobíhá dle žádných veřejně známých pravidel a jejich jedinou funkcí je zřejmě „být přítomen“. Dostalo se jim proto i padnoucího pojmenování „parachute guys“.

Přestože ve volbách 2015 zvítězila demokratická strana NLD a některé její legislativní výstupy by mohly vést k zlepšení situace, jejich implementace se zastaví na úrovni delegovaných ministrů, neboť jejich náměstci jsou již tito úředníci loajální armádě – viz výše.

Klasické imperativy depolitizace a stabilizace státní správy, kýžené u nás a doporučované ostatním zemím, tu tedy nemůžeme aktuálně aplikovat, neboť politická vůle skrze monolitní aparát nenachází realizaci v konkrétních politikách a opatřeních, a tak by trocha té politizace na důležitých postech naopak prospěla. Totéž se týká stabilizace. Na ní tu odveden „kus práce“ byl, a chce to spíše změnu: odvolatelnost a rotaci úředníků. Opačně je tomu s imperativem profesionalizace správy, jehož se Myanmaru nedostává.

Legislativa.

Vládnoucí NLD nenaplňuje naděje svých voličů, kteří více nebo méně důvodně očekávali více nebo méně sofistikovanou snahu o narušování armádního vládnutí. Ovšem legislativní praxe NLD vykazuje vedle diletantismu a inkompetence až zázračný cit pro kontraproduktivitu – příkladem budiž pozemková reforma, na niž Myanmar čeká více než osm let a jejíž aktuálně navržená podoba povede přinejmenším k zhoršení vztahů mezi uživateli půdy a zvýšení neklidu v etnických státech Svazu,[viii] nebo školská reforma, jejíž letošní kroky de facto odsoudily k neúspěchu u maturit celý jeden ročník myanmarských studentů, aniž by na příští roky přinesly nadějnější vyhlídky. (Letos byly zavedeny maturity převzaté z USA, ovšem bez jakékoliv odpovídající předchozí přípravy kurikula, výuky a didaktiky systému, který se po roce 1964 propadl do podoby připomínající rakousko-uherské školství osmnáctého století).[ix]

Business.

Nejdůležitějšími komoditami svazu jsou nerostné suroviny (zemní plyn, ropa, jadeit, drahé kovy a minerály). Armádní špičky, jež do šedesátých let kontrolovaly jejich vývoz a privatizovaly jejich vlastnictví, pak s využitím certifikačních omezení pro jiné subjekty a zakrytím skutečných koncových majitelů dosáhly situace, v níž nerostné bohatství exploatují buď vojenskými činiteli vlastněné společnosti, nebo společnosti, jejichž činnost je prostřednictvím armády regulována.

Jedním z nejúčinnějších nástrojů této regulace je instituce nazývaná státní podnik (state-owned enterprise, SOE). Ovšem pravomoce, funkce a dopad činnosti SOE jdou daleko nad rámec toho, co stejným termínem označujeme v Evropě.

V Myanmaru mají SOEs podobu sebeustavujícího protektora, který smí značnou část výnosů své činnosti v sektoru odvádět na vlastní účty (tj. nepodstupuje je státu), mají výsadní pravomoc věnovat se dané aktivitě (např. těžbě), udělovat certifikáty všem ostatním soukromým subjektům v daném sektoru, včetně zahraničních, má funkci dohlížitele a kontrolora. Jejich pyramidálně budovaný management je bezvýjimečně obsazen armádními exponenty. Státní podniky jsou ustaveny ve všech oblastech ekonomického výkonu.[x]

Je paradoxem, že armádní zplnomocněnci SOEs se valnou měrou podílejí na přitahování zahraničních subjektů – v oblasti těžby především z Číny – a zneužívají svou pravomoc pro sebeobohacení: některé čínské společnosti mají se státem uzavřeny dohody, které jim připisují 99 % (!) výnosu z těžby, zatímco Myanmaru ono jedno procento. O tom, jak vysoký úplatek pro odpovědné reprezentanty barmského SOE taková smlouva přinese, je zbytečné spekulovat, neboť reálné ztráty státu lze na základě oficiálních dokumentů zveřejněných Myanmarskou vládou vyčíslit v miliardách dolarů ročně.

Situace má jeden velmi důležitý aspekt: nerostné bohatství není ve Svazu plošné. Například slavný „myanmarský“ jadeit se těží pouze v jednom státě svazové republiky: Kačinském státě. Kačin tím pádem nejen zásadně dotuje celosvazový rozpočet, a redistribucí dostává zpět jen mizivé procento výnosů, ale je svědkem ekologické, ekonomické a sociální katastrofy páchané na svém území.[xi]

Armáda však představuje centralizační sílu. Pod tímto zorným úhlem pak musíme pohlížet na „usmiřovací proces“ (National Peace and Reconcilliation) – oficiální vládní agendu. Pro obyvatele Kačinského státu má politický tlak na usmíření s ostatními myanmarskmými státy a především s centrální Barmou výše popsanou pachuť.[xii]

I zde jde pouze o typický příklad situace v jednom sektoru. V ostatních sektorech a státech se scénář opakuje.

Veřejné mínění, média.

Mediální domy jsou v rukou armádních exponentů. V Myanmaru neexistuje žádné nezávislé tištěné médium, které by publikovalo relevantní informace získané se snahou o objektivitu. V zemi zmítané nábožensko-etnickými konflikty se armádě v minulých letech díky „podivnému angažmá“ v etnických čistkách podařilo vybudovat si image garanta stability a křehkého příměří mezi národnostními a etnickými skupinami Myanmaru.[xiii] Je pravděpodobné, že pro upevnění této image je armáda ochotna násilnosti mezi těmito skupinami přinejmenším dohledovat, pokud ne dokonce inscenovat.

^{Předávání protikorupčního know-how organizaci MATA v Myanmaru | zdroj: TI}

Instalace jako metoda, state capture jako účel

Výše uvedené taktiky vezměme jako typické příklady. Popis jejich uplatňování v dalších sektorech vládnutí (soudní „systém“, systém politických stran, dokonce v určité míře i  nevládní sektor) by vykazoval stejné znaky.

Pilíře fungování státu tedy armáda v Myanmaru instaluje tak, aby efektivně plnily účel, který armáda sleduje: dokonalé udržení kontroly nad Svazovou republikou Myanmar bez užití nákladných vojenských akcí. Stát je tu nástrojem v armádních rukou, jeho instituce nemají fungovat pro-státně, jsou konstruovány a obsazovány tak, aby fungovaly pro udržení armádní kontroly nad zemí.

V tom smyslu je vlastně nesprávné popisovat je jako dysfunkční – je nutné si připustit, že pro daný účel fungují bohužel výborně. Myanmar je tedy jedním z příkladů „state capture“ (privatizace veřejného zájmu)  a „grand corruption“ (velká korupce, zneužití moci na nejvyšší úrovni, které je vedeno ve prospěch úzké skupiny osob na úkor veřejnosti a týká se státu jako celku), který zaujme svou děsivou „dotažeností“ a vynalézavostí, s níž jsou pilíře státu použity pro neautentické poslání.

Když se není o co opřít

Nevládní sektor je momentálně jedinou oblastí, která částečně funguje – v tom smyslu, jak jej vnímáme v Evropě. Napříč Myanmarem působí stovky organizací podporujících komunitní život, obhajujících lidská a občanská práva, bránících přírodní zdroje, organizujících kulturní život atd. Tyto organizace se úspěšně sdružují a podporují navzájem. Kamenem úrazu jsou ony pilíře státu, o něž by se jejich snahy měly opírat.

V zemích, kde ostatní pilíře státu aspoň do nějaké míry plní své původní poslání, se může občanská společnost zasazovat o jejich posilování a v případě ohrožení nebo chybovosti jedné využít ty ostatní k nápravě. (Nepracuje-li např. politická reprezentace k spokojenosti voličů, lze zvolit jinou, nefunguje-li některá část státního aparátu, lze vytvořit tlak na nápravu prostřednictvím médií; dopouštějí-li se média přešlapů, lze je pohnat k nápravě soudní cestou, v případě pochybení soudu lze postoupit k vyšší soudní instanci atd. atd.)

Co má dělat občanská společnost, když se o žádný z dalších pilířů integrity nemůže opřít?

1. Uvarovat se pokusů o využití primárních, autentických funkcí institucí. Pokud se dnes obrátíme na myanmarské instituce s podnětem, který je v jejich kompetenci, mohou se tím paradoxně spustit procesy, které vlastního podavatele ohrožují (dostává se do hledáčku jakožto „kverulant“) a které s velkou jistotou povedou k opačnému než kýženému cíli. (Publikace informací o institucionálních nešvarech povede spíše k perzekuci zveřejňovatelů, tedy novinářů nebo aktérů občanského sektoru, než nápravě; podnět k Protikorupční komisi bude spíše využit těmi, kdo se korupce dopouštějí, k vylepšení zastíracích technik; snaha vyřešit spor u soudu povede spíše k posílení zkorumpovanosti soudců atp.)

2. Vytvořit strategii přebudování těchto institucí, vnitřní přestavby, tak aby postupně mohly vůbec své autentické funkce měnit. Každá z pilířových oblastí státu si zaslouží detailní průzkum a plán nápravy fungování. Pochopitelně nelze zastavit život ve státě do doby, než se vzetí jeho instituce. Ale bez strategické přebudovávání institucí se musí stát jeho každodenní součástí.

Minimálně v několika oblastech se strategie rýsuje:

Je možné a nutné vypracovat detailní analýzu každého sektoru a přinést nárys konkrétních opatření, která by omezila fungování institucí jako nástroje výkonu armádní moci a posílila jejich fungování jako pilířů demokratické identity.

Je například stále ještě možné využít parlamentní většiny NLD k zavedení pozměňovacích zákonů pro státní podniky a tím postupně opravit jejich fungování.

Je možné politizovat výkon úřadů – v přesně stanovené a rozumné míře.

Je možné podněcovat vznik nových nezávislých on-line médií.

Je možné rozšiřovat protikorupční legislativu tak, aby odpovídala povaze a rozsahu problému v Barmě alespoň na papíře. Protikorupční komise je nakloněna legislativu nadále rozpracovávat – je možné toho využít.

Je možné školit zástupce nevládních organizací v oblastech demokratické integrity tak, aby byli plnohodnotnými partnery vlády v expertní debatě o nastavování konkrétních politik, kterou Myanmar prochází. Nevládky by mohla a měly mediovat požadavky občanské společnosti.

Občanská společnost v Myanmaru totiž může a má, stejně jako v jakémkoliv jiném státě, formulovat strategie a požadavky na podobu vládnutí a předkládat je autoritám k přijetí a diskusi.

To je nyní náš vzdálený cíl.

Autor je projektovým koordinátorem v TI.

For English translation, click here.

Základní vhled

[i] Přehledový článek věnovaný korupci v Myanmaru:

globalinvestigationsreview.com/chapter/1147535/myanmar-anti-corruption-reforms-and-initiatives

Protikorupční komise (ACC)

[ii] Oficiální stránky myanmarské Protikorupční komise: www.accm.gov.mm/acc/index.php?route=common/home

[iii] Článek ilustrující zlom ve vývoji ACC mezi lety 2014/15. Zachycuje situaci před dosazením nového předsedy a členů rady.

www.mmtimes.com/opinion/11440-anti-corruption-commission-needs-reform.html

[iv] Oficiální čísla o počtech případů ACC lze najít např. v tomto článku: www.mmtimes.com/news/anti-corruption-drive-dodges-political-donations-and-criminal-liability.html

[v] Nedotknutelnost vojenských složek je zajištěna články 293 (b) a 319 Ústavy: www.irrawaddy.com/news/burma/analysis-military-immunity-forgotten-amid-corruption-crackdown.html

Omezenost kompetencí komise je také častým motivem v projevech jejího předsedy: www.rfa.org/english/news/myanmar/corruption-interview-10012018172808.html

[vi] Mezi několika kauzami, kdy se publikace informací obrátila proti občanským aktivistům, zaujme případ novinářů serveru Eleven Media, kteří informovali o oficiálních závěrech parlamentní komise vyšetřující zneužití veřejných financí v případě městské zakázky v Yangonu. Přestože novináři pouze citovali oficiální parlamentní dokumenty, byli obviněni a zadrženi na podkladě nechvalně proslulého článku 505b (který se podobá čemusi na způsob „zákona proti šíření poplašné zprávy“ a „zákona o hanobení státu“ a byl zaveden britskou koloniální správou pro potlačování národních výbojů v 19. století.) www.irrawaddy.com/news/lawyer-eleven-media-journalists-says-govt-stalling-mediation.html

O dalších oblíbených legislativních nástrojích potlačování demokracie v dnešním Myanmaru viz např. zde: www.burmalibrary.org/docs13/Penal_Code-articles.pdf

[vii] Jedním z často zmiňovaných úspěchů komise je odstoupení šéfa úřadu pro Stravování a léčiva, o němž píše například exilový portál Irrawady.com:

www.irrawaddy.com/news/burma/anti-corruption-commission-files-case-fda-chief.html

Legislativa

[viii] Rozbor zákona o nabývání pozemků (Land Acquisition Act) poskytuje Myanmar Centre for Responsible Busines zde: www.myanmar-responsiblebusiness.org/news/draft-land-acquisition-act.html

Obavy, že reformy, které měly poskytnout etnickým skupinám oporu pro tradiční využívání půdy, na které žijí, se ve skutečnosti obrátí v opak – ku prospěchu (armádních) developerských firem, shrnuje anglo-jazyčný týdeník Frontier Myanmar: frontiermyanmar.net/en/farmers-activists-demand-overhaul-of-land-laws

[ix] Velmi zajímavou perspektivu na myanmarskou školskou reformu představuje studie vytvořená pro potřeby kambodžského (!) parlamentu v roce 2017: www.pic.org.kh/images/2017Research/20170523%20Education_Reform_Myanmar_Eng.pdf

Distribuce moci

[x] Stručný článek o historii a povaze SOE napsaný z pohledu potenciálního investora:

www.brookings.edu/blog/up-front/2015/09/16/state-owned-enterprises-and-the-future-of-the-myanmar-economy/

[xi] Exploataci kačinského jadeitu je věnována unikátní investigativní zpráva organizace Global Witness: www.globalwitness.org/jade-story/

[xii] Zajímavému dovození souvislostí mezi armádní totalizací územní i systémové moci a procesem národního smíření je věnován tento článek v exilovém portálu Irrawady.com:

www.irrawaddy.com/news/burma/peace-process-will-remain-in-deadlock-if-single-army-issue-cannot-be-resolved.html. Srovnej ovšem s paradoxem “usmíření nesmí ohrozit sjednocení země”, tamtéž: www.irrawaddy.com/news/burma/military-chief-says-national-peace-deal-must-guarantee-non-separation.html.

[xiii] Modus essendi i operandi myanmarské armády (Tatmadaw) poněkud nevybíravě, leč vpodstatě přiléhavě, popisuje článek New York Times: www.nytimes.com/2018/01/27/world/asia/myanmar-military-ethnic-cleansing.html

Tato „vstupní zpráva“ vznikla na podkladě místního výzkumu v Myanmaru, konzultací s myanmarskými a českými odborníky. Zpráva je „dočasná“ a bude sloužit jako podklad k detailnějšímu studiu. Činnost TI ČR v Myanmaru podpořilo Ministerstvo zahraničních věcí ČR v rámci programu Transition Promotion.