Dluhopisem proti otevřenosti

V listopadu 2015 byl poslanci schválen zákon č. 340/2015 Sb., o registru smluv, a v červenci 2016 vešel v platnost. Registr měl umožnit přístup veřejnosti k informacím o hospodaření firem, které jsou (spolu)vlastněny státem, kraji či obcemi. Pro tyto společnosti a jejich obchodní partnery to znamenalo, že jakákoliv smlouva s plněním nad 50 tisíc korun (bez DPH) musí být uvedena ve veřejném přehledu na internetu. Jenže čas ukazuje, že šlo možná o příliš smělou myšlenku a že záměr narazil na pohodlnou zatemněnost státních podniků.

Nejen před, ale i po schválení zákona nepřestával lobbistický tlak na zavedení nejrůznějších výjimek a úprav. A tak se do zákona dostala i výjimka, která umožňuje nezveřejňovat smlouvy, pokud se týkají společností, jež mají vydané obchodovatelné cenné papíry (akcie, dluhopisy).

Ustanovení § 3 odst. 2 písm. h) zákona o registru smluv připouští výjimku z povinnosti zveřejnit smlouvu pro případy, kdy alespoň jednou smluvní stranou je akciová společnost, jejíž cenné papíry byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu, jde-li o akciovou společnost, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.

Obecně je emitování dluhopisů cestou, jak pro společnost získat potřebný kapitál. Dle zákona je dluhopisem zastupitelný cenný papír, s nímž je spojeno právo na splacení dlužné částky a povinnost emitenta toto právo uspokojit.[1] Ve stručnosti to znamená, že nabídnete část své společnosti k „dočasné koupi“ za stanovených podmínek. Společnost získá okamžitý kapitál a držitel dluhopisu za dobu splatnosti dluhopisů získá zase zhodnocenou investici. Proces emise dluhopisů na burze mohou podstoupit i státem spoluvlastněné firmy. Ale proč by jim to mělo současně zakládat výjimky vůči registru smluv, není jasné.

Výjimka ze zákona o registru smluv byla původně zamýšlena jako jakési univerzální zproštění povinnosti pro společnost ČEZ (což je společnost s akciemi kótovanými na burze). Vzhledem k požadavku na obecnost zákona nebylo možné tuto společnost v daném ustanovení zmínit výslovně. Komentář k zákonu o registru smluv uvádí: Jedná se o výjimku, která byla do návrhu zákona doplněna jaksi „mimochodem“ a kterou původní návrhy RegSml vůbec neobsahovaly.[2] Autor návrhu zákona Jan Farský zmínil, že firma ČEZ výjimku prosadila přímo přes vládu.[3] Absence zdůvodnění výjimky v důvodové zprávě k zákonu pak úvahám o její účelovosti jen nahrává.

Pozvánka do šedé zóny

Zavedení výjimky v obecném znění mělo důležitý efekt. Otevřelo prostor pro další subjekty (akciové společnosti vlastněné většinově státem nebo územními samosprávnými celky), které se mohou emisí cenných papírů vyhnout povinnostem vyplývajícím ze zákona o registru smluv.

„Jejich jednání v některých případech hraničí s účelovostí. Jednoduchost a elegance, se kterou se tyto společnosti mohou vyhnout povinnosti předkládat své smlouvy veřejně, jsou tak lákavé, že mohou pohřbít celý přínos registru smluv,” doplňuje Milan Eibl, analytik TI.

V současné chvíli existuje podle analýzy společnosti CRIF zpracované s využitím aplikace Cribis téměř 1 400 firem, které jsou majoritně vlastněny státem či územními správními celky. Z toho téměř 27 % představují akciové společnosti, které mohou teoreticky vydat dluhopisy v jakékoliv hodnotě a vymanit se tak z povinnosti vkládat smlouvy do registru smluv.

Z porovnání seznamu těchto společností s informacemi uvedenými na stránkách Burzy cenných papírů Praha vyplývá, že kromě společnosti ČEZ existují minimálně další tři státem vlastněné společnosti a jedna městská společnost, které už vydaly dluhopisy veřejně obchodovatelné na české burze, a tím se dostaly mimo režim registru smluv. Jedná se k 1. únoru 2018 o:

^{Zdroj: Pražská burza cenných papírů}

Některá data emisí dluhopisů vyvolávají diskusi, zda se nejedná o vydávání účelové. Pokud se k tomu ještě připočte fakt, že některé dotčené společnosti navíc neplnily registr smluv ve zkušebním režimu (např. ČEPS), pak je tato diskuse více než oprávněná.[4]

Bez znalosti interních rozhodnutí není možné určit, proč dluhopisy vydaly, a argumentace některých z nich je naprosto legitimní. Např. mluvčí Pražské plynárenské M. Vránek uvedl:  „Vydání zmíněných dluhopisů je jednou ze součástí dlouhodobě probíhajícího procesu refinancování v rámci koncernu Pražské plynárenské, a to ve smyslu diverzifikace zdrojů financování.“[5] Jinými slovy, s registrem smluv nemají dluhopisy nic společného.

V tom je však i háček. Nedá se paušálně předpokládat, že se tyto společnosti rozhodnou emitovat dluhopisy pouze kvůli výjimce. České dráhy například vydaly dluhopisy dlouho před účinností zákona a nelze je tedy obviňovat, že se snažily vyhnout zákonné povinnosti, když ještě neexistovala. Stejně tak nelze říci, že všechny akciové společností jednoduše vydají dluhopisy a registr bude poloprázdný. Otvírá se zde ale nebezpečná cesta, jak nároku plošného zveřejňování smluv uniknout.

Legislativní zmetek?

Je třeba dodat, že znění zákona, v jakém byl původně schválen, bylo už i tak dost nepovedené.  Objevila se řada nejasností ve smyslu jak a co uveřejňovat (viz dodatky nových smluv – zákon upravoval jen pravidla pro uveřejňování dodatků smluv uzavřených před účinností zákona) a začaly vznikat rozsáhlé metodiky, které spojovala myšlenka „v případě pochybností raději uveřejnit“. Jasný výklad chyběl a stále chybí, protože právě skrze jednotlivé pozměňovací návrhy se účel a smysl zákona zcela posunul.

Původním záměrem registru smluv bylo zpřístupnění smluv státních firem v řádu stovek miliard korun. A nejde jen o objem utracených veřejných prostředků, ale také o vhled do hospodaření společností, které zaštiťují veřejný zájem v oblastech energetiky, dopravy a dalších. Právě tyto společnosti jsou z hlediska korupce vysoce rizikové a ztráta přehledu nad jejich hospodařením znamená výrazný krok zpátky. O to víc je s podivem, že se lze povinnosti zveřejňovat smlouvy vyhnout „pouhým“ vydáním cenných papírů.

Když téměř před rokem vyšel Index vnímání korupce 2016 (CPI), ČR se propadla v hodnocení o 10 míst. Upozorňovali jsme, že za touto stagnací stojí z části právě protikorupční legislativa. Zákony buď neprojdou Sněmovnou, nebo jsou přijaty legislativní „zmetky“. Tehdejší vláda reagovala na výsledky CPI překvapenými výrazy a zaštiťovala se mimo jiné právě „úspěchem“ v podobě schválení registru smluv. Pokud se podíváme na stav registru dnes a počet nejrůznějších výjimek (včetně výše zmíněné), je zřejmé, že registr smluv ztrácí kýžený efekt a slouží politikům spíše jako falešná deklarace jejich boje proti korupci.

Právní výklad: Petr Leyer, TI ČR

Analytika: Milan Eibl, TI ČR

Podpořeno grantem NFNZ – Nadačního fondu nezávislé žurnalistiky.

^{[1] Zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech.}

^{[2] BOUDA, Petr, FADRNÝ, Martin, FRANC, Pavel, MAZEL, Filip. § 3 [Výjimky z povinnosti uveřejnění]. In: BOUDA, Petr, FADRNÝ, Martin, FRANC, Pavel, MAZEL, Filip. Zákon o registru smluv. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 50. ISBN 978-80-7400-626-5.}

^{[3] https://ekonom.ihned.cz/c1-65940410-ceps-vydal-dluhopisy-a-zmizel-z-registru-smluv-kontrarozvedka-varuje-pred-ucelovym-vydavanim-cennych-papiru}

^{[4] https://praha.pirati.cz/vyzva-radnimu-prochazkovi.html}

^{[5] www.irozhlas.cz/zpravy-domov/vydat-dluhopisy-a-zmizet-z-registru-smluv-prazska-plynarenska-obesla-zakon_1711081145_hm}

Projekty a kauzy: Dobrá i špatná praxe ve veřejných zakázkách