Pakty integrity jako protikorupční nástroj při zadávání veřejných zakázek

^{Anna Bugan, právnička Transparency International Česká republika | zdroj: TI}

Vedle protikorupčních opatření legislativní povahy lze v praxi v mnoha státech identifikovat i využívání některých specifických dobrovolných nástrojů nelegislativního charakteru. Jejich cílem je zvyšovat transparentnost jednotlivých postupů při zadávání veřejných zakázek (VZ) a umožnit kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky ze strany široké veřejnosti.

Jsou-li tyto nástroje správně implementovány do praxe, patří k jejich přínosům i preventivní účinek a pozitivní dopad na snižování rizik podvodů při zadávání VZ. Jako dobrou praxi často využívaného a účinného nástroje kontroly můžeme zmínit aktivní zveřejňování dat o veřejných zakázkách ze strany veřejných zadavatelů, a to ve formátu otevřených dat.

Pakty integrity (PI) jsou dalším preventivním protikorupčním nástrojem procesu zadávání VZ, včetně jejich přípravy a realizace. Kromě posílení kontroly přípravy, zadání, hodnocení nabídek, výběru dodavatele a realizace zakázky ze strany občanské společnosti může být jejich přínosem i zvýšení povědomí veřejnosti o procesu veřejného zadávání a posílení důvěryhodnosti ohledně postupů veřejného zadavatele. V neposlední řadě mohou sloužit k pozitivní prezentaci využívání prostředků z fondů EU v případě konkrétních projektů, jež se z nich financují.

Co jsou Pakty integrity a jak slouží v praxi?

Pakty integrity lze charakterizovat jako smlouvu uzavřenou mezi zadavatelem a potenciálními dodavateli ucházejícími se o předmětnou veřejnou zakázku za účasti nezávislého externího monitora většinou z prostředí občanské společnosti. Podstatnou náležitostí této smlouvy je závazek smluvních stran zdržet se nejen během procesu zadávání VZ, ale po celou dobu trvání smluvního vztahu jakýchkoliv korupčních praktik a důraz na zvýšení transparentnosti a integrity celého procesu.

Jedná se zejména o závazek smluvních stran nevyužívat neoprávněné výhody či nepřijímat plnění (pro sebe nebo třetí stranu podílející se na realizaci VZ) potenciálně ovlivňující jejich nestrannost.Závazkem zadavatele je dále povinnost promítnout práva a povinnosti týkající se vybraného dodavatele (např. poskytnout nezávislému monitorovi na vyžádání relevantní dokumenty či jinou součinnost) do smlouvy s tímto dodavatelem nebo přímo v zadávací dokumentaci podmínit účast dodavatelů jejich přistoupením k Paktům integrity.

S tím se pojí poměrně široké oprávnění nezávislého monitora na součinnost ze strany zadavatele (a jeho zaměstnanců) a dotčených dodavatelů, přístup k relevantním informacím a dokumentům, účast na jednáních či monitoring průběhu zadávacího řízení, včetně oprávnění vydávat doporučení ohledně preventivních nebo nápravných opatření v případě rizika porušení pravidel veřejného zadávání. Tím není dotčena povinnost nezávislého monitora zachovávat mlčenlivost a s poskytnutými informacemi nakládat jako s důvěrnými.

Pro případ porušení jednotlivých smluvních povinností by měly být součástí PI rovněž efektivně nastavené sankční mechanismy či mechanismus pro řešení případných sporů. 

První příklad ze světa

Prvotní německou zkušeností s PI se stala jejich implementace v rámci projektu na rozšíření letiště Berlin-Schönefeld v roce 2004. Součástí byla realizace několika veřejných zakázek na stavební, architektonické a inženýrské práce.

Po počátečním zdrženlivém přístupu k Paktům integrity v rámci projektu bylo jejich využití odsouhlaseno poté, co se v médiích objevila nařčení z korupčních praktik některých potenciálních dodavatelů, kvůli čemuž došlo ke zrušení všech do té doby uzavřených smluv. Zavedení PI inicioval podpis Memoranda o porozumění mezi zadavatelem (tj. společností s ručeným omezením Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH vlastněnou třemi veřejnými zadavateli) a Transparency International Deutschland e.V. (TI-D).

V případě berlínského letiště byly Pakty integrity do procesu implementovány v podobě samostatných smluv uzavřených mezi zadavatelem a jednotlivými dodavateli, včetně poddodavatelů, jejichž podstatu tvořilo stanovení vzájemných práv a povinností a souhlas s monitorováním celého procesu externím nezávislým monitorem. Podpis předmětné smlouvy byl zároveň podmínkou pro účast v zadávacím řízení.

Pro úplnost uveďme, že téměř po deseti letech TI-D v létě roku 2015 z projektu odstoupila,mimo jiné kvůli podceňování korupčních rizik ze strany zadavatele a neplnění některých informačních povinností vůči TI-D. V případě berlínského letiště byl navíc zvolen model, kdy mezi TI-D a zadavatelem nedošlo k podpisu právně závazné smlouvy, jež by vymezovala vzájemná práva a povinnosti v souvislosti s využitím PI. Smlouva byla podepsána pouze mezi zadavatelem a jednotlivými dodavateli a dále mezi zadavatelem a externím monitorem.

PI v jednotlivých fázích realizace projektu

Vedle chápání Paktů integrity jako dvou či vícestranného závazného právního jednání lze na ně nahlížeti jako na určitý proces sestávající ze souborů činností v jednotlivých fázích realizace projektu. Na základě dlouholetých zkušeností zpracovala TI pravidla pro implementaci Paktů integrity při zadávání veřejných zakázek. Podtrhují důležitost začlenění tohoto nástroje již ve fázi přípravy projektu, před zahájením zadávacího řízení, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené a dochází k nastavení základních parametrů a podmínek pro zadání VZ. Neméně důležité je i pokračování smluvního vztahu po jejím zadání.

Podle zkušeností z praxe jsou právě tyto fáze kritické z hlediska možných korupčních rizik, a to zejména kvůli omezenému přístupu k informacím, potenciálně neodůvodněnému využití výjimek či uzavřených druhů zadávacích řízení bez existence objektivních důvodů.

V mnoha zemích se PI nejčastěji využívají ve stavebnictví a u veřejných zakázek na dodávky. Lze je však implementovat i v rámci procesu zadávání VZ v souvislosti s privatizací státního majetku nebo u zakázek na služby specializovaného charakteru (např. v oblasti IT). Některé země (Kolumbie) mají zkušenosti s využitím Paktů integrity také v případě komplexnějších veřejných zakázek v oblasti obrany či bezpečnosti, kde bývá rizikovou fází nastavení technických podmínek zadání zakázky a následně hodnocení podaných nabídek.

Pakty integrity představují poměrně flexibilní nástroj kontroly a ve většině případů může být jejich využití implementováno v rámci procesu zadávání bez nutnosti změn relevantních právních předpisů. Jejich použití lze doporučit zejména u zakázek financovaných například z prostředků fondů EU nebo mezinárodních zdrojů, s významným sociálním a ekonomickým dopadem se strategickým významem pro dotčený sektor či region.

Mezi nosné prvky PI patří nastavení podmínek monitorovacího mechanismu a výběr nezávislého monitora. V mnoha případech realizují monitoring jednotlivých postupů ve všech fázích procesu zadávání VZ (včetně přípravy) neziskové organizace, reprezentující občanskou společnost. Tím je zajištěna nezávislost a nestrannost monitora.

Není vyloučeno, aby vznikl vícečlenný monitorovací tým zástupců neziskové organizace a expertů na určitou specifickou oblast ve vztahu k předmětu VZ – například odborník s požadovanými technickými znalostmi v dané oblasti a mnohaletou praxí v oboru. Za určitých podmínek lze uvažovat rovněž o zapojení soukromého sektoru či průmyslových asociací; tehdy však může být zajištění nezávislého a nestranného dohledu mnohem obtížnější.

^{Pakty integrity | zdroj: Evropská komise}

Druhý příklad ze světa

Mexiko má s využitím Paktů integrity ve veřejném zadávání mnohaletou zkušenost. Nositelem využití tohoto nástroje byla Transparency Mexicana. I s ohledem na určitá omezení ze strany této neziskové organizace vznikla databáze expertů (tzv. social witnesses) z různých oborů, kteří poskytují odbornou technickou podporu v konkrétních otázkách při monitorování procesu veřejného zadávání.

Od roku 2009 je zapojení social witnesses ve všech fázích procesu zadávání veřejných zakázek, jejichž předpokládaná hodnota přesahuje určitý finanční limit, povinné. S cílem zabránit potenciálnímu střetu zájmů se od zmíněných specialistů (jedná se o neziskové organizace či fyzické osoby) před jejich zápisem do databáze vyžaduje detailní oznámení ohledně osobních zájmů.

Jak ovšem plyne z aktuálně zveřejněné zprávy OECD (2018) týkající se hodnocení veřejného zadávání v Mexiku, je i v případě zapojení těchto expertů jako odborníků na konkrétní oblast v rámci realizované veřejné zakázky nezbytné zajistit celkovou integritu monitorování projektu.

Využití PI při veřejném zadávání v Unii

Zkušenosti jednotlivých členských států EU s využitím Paktů integrity při veřejném zadávání se různí a ve srovnání s latinskoamerickými či asijskými zeměmi je jejich využití v praxi nižší. Jako příklad států, jež mají propracovanější model pro integraci PI v procesu veřejného zadávání, lze zmínit Německo či Bulharsko nebo lze poukázat na zkušenosti Maďarska a Lotyšska při realizaci veřejných zakázek na stavební práce či služby.

Speciální postavení má v tomto ohledu Spojené království se zkušenostmi s využitím PI v oblasti obrany a bezpečnosti. Britská pobočka Transparency International (UK) navíc již řadu let poskytuje poradenství s jejich zaváděním v oblasti obrany a bezpečnosti i v jiných zemích po celém světě.

Význam Paktů integrity jako nástroje pro potírání možných korupčních rizik a zvýšení transparentnosti při zadávání VZ s využitím finančních prostředků zejména z fondů EU byl v roce 2015 podpořen i ze strany Evropské komise ve spolupráci s Transparency International (Sekretariát TI je koordinátorem celého projektu) prostřednictvím pilotního projektu Pakty integrity – mechanismus občanské kontroly na ochranu fondů EU před podvody a korupcí.

Projekt se realizuje v rámci Akčního plánu Komise pro oblast veřejného zadávání pro programové období 2014–2020. V návaznosti na veřejnou výzvu adresovanou zejména veřejným zadavatelům ohledně možnosti zapojit se do tohoto pilotního projektu byly v užším výběru zvoleny projekty kofinancované ze strukturálních fondů EU a realizované v 11 členských zemích EU. Nejvíc jich bylo vybráno z oblasti dopravy, mezi další oblasti patří budování administrativní kapacity, kultura, životní prostředí, energetika, vzdělávání, věda a výzkum, zdravotnictví nebo IT.

Základním předpokladem úspěšné implementace PI do praxe je ochota a připravenost veřejného zadavatele eliminovat výskyt rizik při realizaci konkrétní zakázky nikoliv pouze politická či  normální deklarace. K tomu je nutná i maximální transparentnost jednotlivých procesních kroků, zajištění skutečné nezávislosti a odbornosti externího monitora a také zvýšení povědomí a zájmu široké veřejnosti o VZ a záležitosti týkající se čerpání veřejných prostředků.

^{David Ondráčka (TI) a JUDr. Olga Letáčková (MMR) podepisují memorandum o porozumění | zdroj: MMR}

První české zkušenosti s implementací PI

Česká republika se aktivně zapojila do pilotního projektu Evropské komise počátkem roku 2016, a to v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky Služby technického dozoru nad provozem informačního systému MS2014+. Využití PI při realizaci této zakázky umožnila aktivní spolupráce mezi Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR) jako zadavatelem a Transparency International ČR jako nezávislým monitorem.

Vzhledem k absenci praktických zkušeností s využitím Paktů integrity v procesu veřejného zadávání v ČR analyzoval projektový tým v počátku realizace projektu zahraniční zkušenosti a možnost implementace PI v kontextu českého právního řádu. První významný krok v rámci realizace projektu představoval podpis Memoranda o porozumění mezi veřejným zadavatelem (MMR) a monitorem (TI ČR) v červnu 2016. V další fázi realizace projektu se stal klíčovým krokem podpis samotných Paktů integrity mezi MMR a TI ČR v červnenci 2016.

Český model byl založen na závazku veřejného zadavatele (MMR) smluvně zavázat vybraného dodavatele k dodržování práv a povinností stanovených v Paktech integrity. Závazný návrh smlouvy s vybraným dodavatelem tvořil zároveň nedílnou součást zadávací dokumentace.

V této fázi realizace projektu se nicméně objevily i první překážky, a to v souvislosti s rozšiřováním monitorovacího týmu o nezávislého experta z oblasti IT pro konzultaci technických parametrů dozoru. Při jeho výběru byl kladen důraz především na jeho nezávislost, uchazeči byla zapovězena možnost účastnit se předmětné veřejné zakázky MMR.

Následně se činnost monitorovacího týmu zaměřila na proces přípravy zadávací dokumentace, která byla posuzována z hlediska právního (soulad s požadavky relevantních právních předpisů) i věcného (zejména posouzení kritérií technické kvalifikace). Zadávací řízení bylo po zapracování připomínek zahájeno počátkem loňského ledna.

Monitorovací tým se účastnil celého procesu, včetně otevírání nabídek a jejich hodnocení, a měl přístup ke všem relevantním dokumentům s možností posoudit jejich soulad s požadavky zadávací dokumentace, popřípadě požadovat doplnění či sjednání nápravy v případě zjištěných nedostatků. Monitoring realizace projektu vychází z hodnocení průběžných výstupů, které následně v rámci koordinačních schůzek projednávají zadavatel, dodavatel a monitor.

Shrnutí

• V této fázi by bylo předčasné hodnotit zkušenosti s PI v českém kontextu veřejného zadávání. Nelze je vnímat coby komplexní nástroj pro úplnou eliminaci výskytu korupčních rizik při veřejném
zadávání, přesto můžeme na základě zahraničních zkušeností poukázat na některé možné pozitivní přínosy jejich integrace v rámci procesu realizace VZ.

• Zvýší se transparentnost celého procesu zapojením nestranného monitora.

• Posílí se hospodářská soutěž: Už oznámení o úmyslu implementovat PI při zadání konkrétní VZ může být v některých případech dostatečně odrazujícím faktorem pro korupční jednání potenciálních dodavatelů a naopak může posílit důvěru dodavatelů v to, že VZ proběhne v souladu se zákonnými požadavky, a motivovat je k podání férové nabídky.

• Sníží se administrativní náklady: Efektivní a odborný dohled nad procesem zadávání VZ může eliminovat výskyt procesních pochybení a nepřímo zajistit pokles počtu podaných námitek ze strany neúspěšných dodavatelů.

• Zlepší se veřejná reputace zadavatelů a posílí se důvěryhodnost u široké veřejnosti v případě realizace projektů s rozsáhlým ekonomickým a sociálním dopadem.

• Další informace o pilotním projektu a jeho realizaci najdete zde.

Autorkou textu je Anna Bugan, právnička TI.

^{Zdroj: Veřejné zakázky v praxi}

Štítky: Pakty integrity